Η ΑΝΕΠΑΡΚΕΙΑ ΤΗΣ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗΣ ΑΡΧΗΣ ΣΤΟ ΡΟΛΟ ΤΗΣ ΩΣ ΦΟΡΕΑΣ ΑΝΑΠΤΥΞΙΑΚΟΥ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΥ ΑΝΤΙ ΝΑ ΛΥΝΕΙ ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΑ ΔΙΑΡΚΩΣ ΤΑ ΣΥΣΣΩΡΕΥΕΙ

Δημοσιεύεται στις σημερινές εφημερίδες και ηλεκτρονικά μέσα η είδηση της ολοκλήρωσης ενός ταξιδιού δημοσιογράφων από την ιταλική τηλεόραση για παραγωγή ενός ντοκιμαντέρ που οργανώθηκε στο πλαίσιο του προγράμματος προβολής της Περιφέρειας.

Η Ιταλία αποτελεί μια από τις κύριες τουριστικές αγορές της χώρας αφού αφού μετά τη Μ.Βρετανία και τη Γερμανία, βρίσκονται μαζί με τη Γαλλία στις 5 βασικές χώρες προέλευσης επισκεπτών. Οι Ιταλοί -και πάλι μαζί με τους Γάλλους ταξιδεύουν προς τη χώρα μας χωρίς να χρησιμοποιούν οργανωμένες πτήσεις και τουριστικά πακέτα. Ταξιδεύουν πολύ στο Ιόνιο λόγω γειτνίασης αλλά και στις Κυκλάδες χρησιμοποιώντας τα πλοία και ψάχνουν να γνωρίσουν τους τόπους που επισκέπτονται. Σημαντικό μειονέκτημα των Ιταλών το ότι ταξιδεύουν μαζικά τον Αύγουστο.

Με βάση τα παραπάνω αποτελεί λογικό να στοχεύει και η Λέσβος σε μια τέτοια πελατεία και να οργανώνει ταξίδια δημοσιογράφων αφού μπορεί να ελπίζει σε προσέλκυση τους.

Ομως υπάρχουν ερωτήματα: η εταιρεία χαμηλού κόστους Vueling είχε προγραμματίσει για φέτος το καλοκαίρι σύνδεση Ρώμης με Λέσβο για 4 μήνες. Τη σύνδεση αυτή την ακύρωσε στην αρχή του καλοκαιριού προφανώς λόγω χαμηλής πληρότητας. Ενα γεγονός που μάλλον πέρασε εντελώς απαρατήρητο από την τουριστική αγορά που "στέναζε" κάτω από τη μείωση των charters αλλά και από τη Περιφερειακή Αρχή και τον Δήμο, ενώ παραμένει άγνωστο αν γνώριζαν καν την ύπαρξη των πτήσεων αυτών.

Αν όμως το γνώριζαν, τι έκαναν για να αυξήσουν το ρεύμα των τουριστών από την Ιταλία ή και σε άλλες χώρες απλά μέσω Ρώμης (αφού η εταιρεία πετά στην Ελλάδα και από Βαρκελώνη, ενώ έχει και σύνδεση Ρώμης με άλλες πόλεις); Και αυτό ειδικά σε μια δύσκολη περίοδο για τον τουρισμό της Λέσβου.
Ποιες ήταν οι ενέργειες προβολής και κατά πόσο η ιταλική γλώσσα χρησιμοποιείται για προσέλκυση αυτών των πελατών που αφού ταξιδεύουν μεμονωμένοι θα προτιμούσαν πληροφορίες στη γλώσσα τους;

 Και μια άλλη ερώτηση: εμείς προκαλούμε τα ταξίδια δημοσιογράφων έχοντας συγκεκριμένη στόχευση σε αγορές και σαφή στρατηγική προσέλκυσης μιας εθνικότητας με πολλαπλές συνδυαστικές κινήσεις ή απλά καλύπτουμε τη δαπάνη όποιων μας ζητούν να μας επισκεφθούν;

Δυστυχώς η αδυναμία μιας ολοκληρωμένης τουριστικής στρατηγικής από την αυτοδιοίκηση που να περιλαμβάνει και ένα σχέδιοmarketing επιβεβαιώνεται συνεχώς. Ενα τέτοιο σχέδιο δεν υπήρξε ούτε την περίοδο που οι 3 Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις δαπανούσαν εκατομμύρια ευρώ κάθε χρόνο για τη προβολή, χωρίς να ξέρουν τι προβάλουν, που και πως. Τόνοι εντύπων παρήχθησαν και καταστρέφονται στα υπόγεια (ούτε για ανακύκλωση δεν το πουλάνε αφού είναι πλέον άχρηστα), ενώ ακόμη και σήμερα μετά από αλλεπάλληλες δαπάνες για γενικές και ειδικές ιστοσελίδες η ηλεκτρονική παρουσία παραμένει στην εποχή του ηλεκτρονικού ......... λίθου.

Τι άραγε περιμένουμε να αλλάξει με τον Φορέα Τουρισμού Λέσβου όπως έχει σχεδιαστεί, αν τελικά ξεπεραστούν τα διάφορα εμπόδια και συσταθεί όταν κυριαρχούν αυτές οι νοοτροπίες και πρακτικές;

Αυτό είναι ένα ακόμη παράδειγμα που επιβεβαιώνει την αδυναμία της Περιφερειακής Αρχής να αντιληφθεί τον αναπτυξιακό της ρόλο και κυρίως να βρει τρόπο να υλοποιήσει κάτι πέρα από βασικά έργα υποδομής που εκτελεί από το ΠΕΠ και το εθνικό πρόγραμμα. Αυτό καταγράφεται από την δραστηριότητα που βλέπει τα φώτα της δημοσιότητας αλλά κυρίως από το Περιφερειακό Συμβούλιο όπου αποτυπώνεται η δράση αυτή.

Θα αναφερθώ σε δύο παραδείγματα  του πρόσφατου Περιφερειακού Συμβουλίου.

Το ένα θέμα αφορούσε τις προτάσεις για νέους τομείς και ειδικότητες επαγγελματικής εκπαίδευσης και κατάρτισης όπου αντί να υπάρξει η αναγκαία αξιολόγηση της μέχρι σήμερα εφαρμοζόμενης πολιτικής και η ανάλυση αναγκών με βάση την καταγραφής της οικονομίας και του ανθρώπινου δυναμικού, προωθήθηκε για έγκριση απλά ένας κατάλογος ειδικοτήτων.

Είναι γνωστό ότι η Ελλάδα συνολικά και ειδικά η Περιφέρεια Β.Αιγαίου ειδικότερα υστερούν κατά πολύ από τα όσα συμβαίνουν στην ΕΕ σε ότι αφορά το ποσοστό των ατόμων που αποκτούν νέες γνώσεις και δεξιότητες μέσα από το σύστημα επαγγελματικής εκπαίδευσης και κατάρτισης. Δυστυχώς η Ελλάδα δεν απέκτησε ποτέ ένα ολοκληρωμένο εκπαιδευτικό χάρτη που να περιλαμβάνει όλα εκείνα τα απαραίτητα στοιχεία (στόχους, δομές, και εκπαιδευτικές «διαδρομές») που θα επέτρεπε στους νέους και λιγότερο νέους πολίτες της χώρας να ακολουθήσουν την πορεία που τους ταιριάζει καλύτερα με βάση τα ενδιαφέροντα και τις κλίσεις τους ώστε να υπάρχει όφελος και για τους ίδιους και για την ελληνική οικονομία.

Σε ότι αφορά τη πρόταση που ήρθε για ψήφιση χαρακτηρίζεται από σημαντικές ελλείψεις αφού:

• Δεν περιλαμβάνει απολογισμό σχετικά με το ποιες ειδικότητες λειτούργησαν τα προηγούμενα χρόνια, τον αριθμό των σπουδαστών σε κάθε ειδικότητα και νησί και το κατά πόσο οι σπουδαστές αυτοί βρήκαν θέση στην αγορά εργασίας
• Δεν περιλαμβάνει καμία προσέγγιση σε ότι αφορά σε ποιους απευθύνονται οι προτεινόμενοι τομείς και ειδικότητες
• Δεν περιλαμβάνει καμία επεξεργασμένη πρόταση για τις θέσεις εργασίας που υπάρχουν και στις οποίες θα μπορούσαν να απασχοληθούν τα προς κατάρτιση άτομα ή ο μηχανισμός εκείνος που θα τους επέτρεπε να αυτοαπασχοληθούν.
• Δεν κάνει καμία αναφορά στα μικρά νησιά της Περιφέρειας, ως να μην έχουν ανάγκη κατάρτισης οι κάτοικοι των νησιών αυτών.

Και στον ιδιαίτερα κρίσιμο -ειδικά σε αυτή τη δύσκολη συγκυρία για τη Περιφέρεια και τη Χώρα- τομέα της επαγγελματικής εκπαίδευσης και κατάρτισης, η Περιφερειακή Αρχή κινήθηκε με την ίδια προχειρότητα, ουσιαστικά χωρίς σχέδιο όπως και σε όλα τα άλλα σημαντικά θέματα που αφορούν το μέλλον της Περιφέρειας. Αλλωστε μέχρι σήμερα το θέμα αυτό δεν έχει απασχολήσει το Περιφερειακό Συμβούλιο, ενώ δεν έχουμε καμία ενημέρωση με τι αντικείμενο ασχολούνται οι περιφερειακές δομές κατάρτισης όπως είναι το ΚΕΚΑΠΕΛ και οι αντίστοιχες δομές στα άλλα νησιά. Αντίθετα αρκέστηκε στο να εκπληρώσει με γραφειοκρατική λογική την υποχρέωση ως προς τον νόμο, απαξιώνοντας σταδιακά όλα τα διαθέσιμα αναπτυξιακά εργαλεία.

Το 2^ο θέμα αφορούσε την ΕΓΚΡΙΣΗ ΣΥΜΜΕΤΟΧΗΣ ΤΗΣ ΠΒΑ ΜΕ ΠΡΟΙΟΝΤΑ ΑΠΟ ΤΑ ΝΗΣΙΑ ΣΤΗΝ ΕΚΘΕΣΗ «ΕΛΛΑΔΟΣ ΓΕΥΣΕΙΣ». Οταν πριν ενάμιση χρόνο ο κ.Αντιπεριφερειάρχης έφερε για πρώτη φορά προς ψήφιση προτάσεις για συμμετοχή σε εκθέσεις προβολής αγροτικών προϊόντων, υπήρξε γράφοντα αλλά και άλλους περιφερειακούς συμβούλους η ένσταση ότι  η προβολή των αγροτικών προϊόντων πρέπει να αποτελεί τμήμα μιας ολοκληρωμένης πολιτικής που θα επιτρέπει την διεύρυνση του αριθμού των επιχειρήσεων που θα μπορούν να εξάγουν και των προϊόντων που θα εξάγονται και όχι απλά τη συμμετοχή σε εκθέσεις εκείνων των επιχειρήσεων που μπορούν ή θέλουν. Είχαμε επιμείνει ιδιαίτερα στην ανάγκη αξιολόγησης της συμμετοχής αυτής, δηλαδή να υπάρχει μετά την έκθεση ένας απολογισμός που να καταγράφει τα αποτελέσματα και να τα συγκρίνει ως προς τους στόχους, άμεσους και μεσοπρόθεσμους, να καταγράφει τις αδυναμίες των επιχειρήσεων της Περιφέρειας που θα πρέπει να αντιμετωπιστούν μέσα από δικές μας παρεμβάσεις, αλλά και τις ευκαιρίες που υπάρχουν. Αντι αυτού το μόνο που βλέπουμε στα τοπικά ΜΜΕ είναι φωτογραφίες των συμμετεχόντων με το αντίστοιχο δελτίο τύπου στο οποίο αναφέρεται πόσο επιτυχημένη ήταν η συμμετοχή. Η Περιφερειακή Αρχή τότε είχε προτείνει να ψηφιστεί το αρχικό πρόγραμμα του α’εξαμήνου του 2015 και στη συνέχεια θα έρθει μια ολοκληρωμένη πρόταση.

Χωρίς να έχει γίνει τίποτα από όλα αυτά ήρθε για ακόμη μια φορά προς ψήφιση, η συμμετοχή σε μια ακόμη παρόμοια δραστηριότητα. Αντίθετα, προκλητικά θα έλεγα, αναφέρεται στην εισηγητική έκθεση ότι αξιοποιείται η περσινή εμπειρία, μια εμπειρία που δεν έχει κοινοποιηθεί, σε εμάς που καλούμαστε να εγκρίνουμε τη δαπάνη.

Ενώ θεωρούμε ότι ο ρόλος της Περιφέρειας είναι να στηρίζει την εξωστρέφεια των παραγωγικών επιχειρήσεων του Β.Αιγαίου, όπως συμβαίνει αντίστοιχα και με τις εκθέσεις τουρισμού, θεωρούμε ότι η πρακτική που ακολουθεί η Περιφερειακή Αρχή δεν καλύπτει τους στόχους αυτούς. Θεωρώντας ότι με αυτόν τον τρόπο απλώς δαπανώνται χρήματα χωρίς αποτέλεσμα, ψηφίσαμε αρνητικά στην εισήγηση.

Δυστυχώς είμαστε υποχρεωμένοι να το επαναλάβουμε για άλλη μια φορά με έναν μονότονο τρόπο: η Περιφερειακή Αρχή κινείται χωρίς σχέδιο, χωρίς να αντιλαμβάνεται ποιος είναι ο κορμός των αρμοδιοτήτων που τις έχει αναθέσει ο νομοθέτης: τον αναπτυξιακό σχεδιασμό της Περιφέρειας. Αυτό φάνηκε σε όλες τις αποσπασματικές συζητήσεις που έγιναν για το θέμα (άλλωστε δεν συνεδρίασαν ποτέ με αυτό το αντικείμενο η Περιφερειακή Επιτροπή Διαβούλευσης και το Περιφερειακό Συμβούλιο) και αποτυπώθηκε ξεκάθαρα στο κείμενο του Επιχειρησιακού Σχεδίου που υιοθέτησε η περιφερειακή πλειοψηφία. Φαίνεται απτά και κάπου αλλού: στις συνεχείς τροποποιήσεις του προϋπολογισμού όπου υπάρχει ένα διαρκές «κόψε-ράψε» πιστώσεων ανάλογα με το τι προκύπτει, αφού προχωράμε έτσι χωρίς πρόγραμμα.

Γιάννης Σπιλάνης

Περιφερειακός Σύμβουλος επικεφαλής του Συνδυασμού ΣΥΜΒΟΛΑΙΟ ΖΩΗΣ με το ΑΙΓΑΙΟ

H τροποποίηση του νόμου «Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης - Πρόγραμμα Καλλικράτης» και τα θέματα νησιωτικότητας.

Η τροποποίηση ενός νόμου οφείλει να βασίζεται σε 3 βασικές παραμέτρους που αφορούν στο:

Ø  Κατά πόσο εφαρμόζεται η πρόνοια του συντάγματος (διαχείριση τοπικών υποθέσεων, οικονομική και διοικητική αυτοτέλεια) και οι άλλες δεσμεύσεις της χώρας (πχ. ευρωπαϊκός χάρτης τοπικής αυτονομίας)

Ø  Κατά πόσο ο νόμος λειτούργησε με τρόπο ώστε να ικανοποιηθούν οι στόχοι του συντάκτη του αξιολογώντας τον με βάση τα προβλεπόμενα στην αιτιολογική έκθεση  (αναφορές σε επιχειρησιακή ικανότητα, διαφάνεια, διακυβέρνηση, αξιολόγηση και λογοδοσία, συμμετοχικές διαδικασίες, διαβούλευση και αντιπροσώπευση - δημοτική αποκέντρωση και συμμετοχή-, αντιμετώπιση φαινομένων κακοδιοίκησης και διαφθοράς, επιτελικό κράτος και αποκέντρωση για λόγους αποτελεσματικότητας, εξυπηρέτηση του πολίτη, αναδιοργάνωση του αναπτυξιακού σχεδιασμού, ενθάρρυνση επιχειρηματικότητας, απάντηση στη κρίση, νησιωτικότητα).

Ø  Κατά πόσο ο νόμος ικανοποιεί τους στόχους που θέτει η πολιτική ηγεσία που αναλαμβάνει πρωτοβουλία για να τον τροποποιήσει, στόχοι που οφείλουν να είναι πολιτικά ξεκάθαροι και επιχειρησιακά τεκμηριωμένοι ώστε να οδηγήσουν στα επιθυμητά αποτελέσματα.

Στη συνέχεια θα προσπαθήσουμε να περιγράψουμε καθ’ένα από αυτά τα δύο πρώτα στοιχεία και πως ικανοποιήθηκαν από τον παρόντα νόμο τόσο σε ότι αφορά τις τελικές διατάξεις του όσο και στη πράξη, προτείνοντας και ορισμένες τροποποιήσεις.

Ειδική έμφαση θα δοθεί στο κατά πόσο ο νόμος έλαβε υπόψη του το άρθρο 101, παρ.4 του Συντάγματος που επιβάλει στον νομοθέτη να λάβει υπόψη του την ιδιαιτερότητα των νησιωτικών περιοχών (που σε πολλές περιπτώσεις μπορούν να εφαρμοστούν και για τις ορεινές περιοχές στις οποίες επίσης αναφέρεται η ίδια διάταξη). Αξίζει να σημειωθεί ότι ο υπάρχον νόμος για πρώτη φορά επιχείρησε να εφαρμόσει τη ρήτρα νησιωτικότητας στην αυτοδιοίκηση/διοίκηση.

Α. Συνταγματικές και άλλες υποχρεώσεις

Με βάση το σύνταγμα η αυτοδιοίκηση καλείται να χειριστεί τις τοπικές υποθέσεις αλλά και να αναλάβει τη τοπική διεκπεραίωση αρμοδιοτήτων που συνιστούν την αποστολή του κράτους καθώς και τα μέσα για να τις υλοποιήσουν.

Ο ορισμός του τι είναι «τοπικές υποθέσεις» και η διάκριση τους από τις αρμοδιότητες του κράτους αποτελεί κρίσιμο παράγοντα που οφείλει να ξεκαθαρίζει απόλυτα ο νόμος -έστω και αν υπάρχουν επιστημονικές αμφιβολίες και διαφορετικές πολιτικές ερμηνείες σε ότι αφορά στον ακριβή καθορισμό των ορίων τους- με τέτοιο τρόπο ώστε να αποφεύγονται επικαλύψεις που δημιουργούν τριβές μεταξύ των διαφορετικών επιπέδων αυτοδιοίκησης αλλά και μεταξύ αυτοδιοίκησης και διοίκησης. Κρίσιμο θέμα αποτελεί και η ερμηνεία τόσο από τις υπηρεσίες προληπτικού ελέγχου (ελέγχου των αποφάσεων των οργάνων των φορέων της αυτοδιοίκησης) όσο και από τις υπηρεσίες ελέγχου των δαπανών που διαφοροποιείται ανά τη χώρα δημιουργώντας πολλά προβλήματα που πρέπει να πάψουν να υφίστανται με τις κατάλληλες σαφείς οδηγίες των αρμόδιων υπουργείων.

Η αρχή της «αποκλειστικότητας» των αρμοδιοτήτων τίθεται και από την ευρωπαϊκή χάρτα ως βασική κατεύθυνση που βοηθά στην αποτελεσματικότητα της λειτουργίας των οργάνων, αλλά και στην δυνατότητα απόδοσης πολιτικών ευθυνών για την μη υλοποίηση τους. Επιπλέον η ευρωπαϊκή χάρτα προβλέπει την ευχέρεια για τη προσαρμογή της άσκησης των αρμοδιοτήτων αυτών στις τοπικές συνθήκες γεγονός που δεν μπορεί να γίνει όταν ο έλεγχος από τους διαφορετικούς μηχανισμούς γίνεται με οριζόντιο τρόπο.

Για την ικανοποίηση των παραπάνω χρειάζεται η συνταγματικά κατοχυρωμένη διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια, αλλά και επιχειρησιακή ικανότητα, η έλλειψη της οποίας ακυρώνει την όποια πρόθεση του νομοθέτη. Το στόχο αυτό ο νομοθέτης θέλησε να τον επιτύχει «αλλάζοντας» τον χάρτη της αυτοδιοίκησης:

(α) με τη δημιουργία μεγάλων ισχυρών δήμων που θα αναλάμβαναν πλήρως την εξυπηρέτηση του πολίτη συγκεντρώνοντας τις αρμοδιότητες που είχαν Δήμοι και Κοινότητες (η διάκριση καταργείται αφού δεν θα υπήρχαν πλέον μικρές δομές) και ένα τμήμα των αρμοδιοτήτων των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων.

(β) με τη δημιουργία αυτοδιοικούμενων περιφερειών (σχετικά μεγάλων σε σύγκριση με τις καταργούμενες νομαρχίες) για να αναλάβουν τον αναπτυξιακό σχεδιασμό μεταφέροντας σε αυτές όσες αρμοδιότητες των νομαρχιακών αυτοδιοικήσεων και των κρατικών περιφερειών είχαν αυτό τον στόχο, αλλά και μια σειρά από καθαρά διοικητικές αρμοδιότητες.

Παράλληλα δημιούργησε τη δομή της Αποκεντρωμένης Διοίκησης στην οποία παραχώρησε τις αρμοδιότητες της κρατικής περιφέρειας που κατά τον νομοθέτη το Σύνταγμα δεν επέτρεπε να ασκηθούν από την Αυτοδιοίκηση, ενώ προέβλεπε να μεταφέρει σε αυτές όσες αρμοδιότητες του κράτους  δεν περιλαμβάνονταν σε αυτές που ονομάζονται επιτελικές.

Ως εργαλείο για τον διαχωρισμό των αρμοδιοτήτων στα 4 επίπεδα (Δήμος, Περιφέρεια, Αποκεντρωμένη και Κεντρική Διοίκηση) χρησιμοποιήθηκε η αρχή της επικουρικότητας με την ανάθεση μιας σειράς των λειτουργιών σε εκείνο το επίπεδο διοίκησης ή αυτοδιοίκησης που επιτρέπει την υψηλότερη αποτελεσματικότητα και καλύτερη ικανοποίηση των στόχων, συμπεριλαμβανόμενης και της μείωσης της παρανομίας και της διαφθοράς. Οι διακριτοί ρόλοι μεταξύ των δύο βαθμών αυτοδιοίκησης οριοθετούνται κατ’αρχή με την ανάληψη της παροχής υπηρεσιών στους πολίτες από τους δήμους –καθώς εξ αιτίας της εγγύτητας με τους πολίτες υπάρχει δυνατότητα καλύτερης γνώσης της κατάστασης και οργάνωσης των παρεμβάσεων- και της αναπτυξιακής λειτουργίας από τις περιφέρειες -καθόσον αποτελούν πολυπλοκότερες δράσεις και χρειάζονται εξειδικευμένο προσωπικό. Όμως αυτή η διάκριση δεν φαίνεται να είναι εντελώς σαφής, ενώ φαίνεται να υπάρχουν και επικαλύψεις (πχ. αρμοδιότητες στη γεωργία ή ο τουρισμός που δόθηκαν στους Δήμους, ενώ άλλες –οι περισσότερες- δόθηκαν στις Περιφέρειες).

Ως γνωστόν ο νόμος σχεδιάστηκε και εισάχθηκε σε εφαρμογή εν μέσω της αποκάλυψης και των προσπαθειών διαχείρισης μιας πρωτόγνωρης για τη χώρα οικονομικής κρίσης. Αποτέλεσμα ήταν να επηρεαστεί πολλαπλά η εφαρμογή του από τις εξωτερικές αυτές συνθήκες που είχαν ως άμεσο αντίκτυπο τη δραματική μείωση των διαθέσιμων πιστώσεων (για λειτουργικές δαπάνες και για έργα-δράσεις) και του ανθρώπινου δυναμικού, ενώ καλείτο να αναλάβει περισσότερες και πιο σύνθετες λειτουργίες που απαιτούσαν δεξιότητες ανθρώπινου δυναμικού που δεν υπήρχαν (πχ. εκπόνηση και υλοποίηση μεσοπρόθεσμου σχεδιασμού και επιχειρησιακού προγράμματος). Ταυτόχρονα υπήρξε στενή παρακολούθηση των οικονομικών των ΟΤΑ (και των νομικών τους προσώπων) που σε πολλές περιπτώσεις είχαν υπερχρεωθεί αδυνατώντας να εξυπηρετήσουν τις υποχρεώσεις τους με αποτέλεσμα μέρος των πόρων τους να κατευθύνεται στην εξυπηρέτηση χρεών, μειώνοντας ακόμη περισσότερο την επιχειρησιακή τους δυνατότητα.

Αποτέλεσμα των προηγούμενων είναι να περιοριστεί η «αυτοτέλεια» των ΟΤΑ (έστω και αν είναι δύσκολο να υπολογιστεί με αντικειμενικό τρόπο τι θεωρείται οικονομική αυτοτέλεια σε σχέση με τις υποχρεώσεις που αναλαμβάνουν με βάση τον νόμο, ενώ τα έσοδα τους από μεταφορά πόρων από τη κεντρική κυβέρνηση προσδιορίζονται αυτόνομα με βάση τον νόμο περί Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων, με τους Δήμους να έχουν και πόρους από ανταποδοτικά τέλη), αλλά και να μην δοθεί η δυνατότητα να αποκτήσουν επιχειρησιακή ικανότητα στους νέους τομείς που τους ανατέθηκαν προσλαμβάνοντας νέο, κατάλληλα εκπαιδευμένο προσωπικό για να ανταποκριθούν ειδικά στις ποιοτικά αυξημένες ανάγκες. Η έννοια της «οικονομικής αυτοτέλειας» και των «αναγκών» είχε «ελαστικοποιηθεί» σε όλα τα επίπεδα λειτουργίας του ελληνικού κράτους πριν το 2009 με αποτέλεσμα τη δημιουργία ενός φαύλου κύκλου αύξησης των δαπανών, του προσωπικού και των χρεών χωρίς ουσιαστική ιεράρχηση σκοπιμότητας και αποτελεσματικότητας των δαπανών για έργα και δράσεις. Αυτό αποτυπώθηκε με τον δημοσιονομικό εκτροχιασμό της χώρας στον οποίον υπήρχε και η συμβολή των ΟΤΑ (όχι όλων αφού αρκετοί παρέδωσαν πλεονασματικά ταμεία), χωρίς ταυτόχρονα να παρέχονται υπηρεσίες υψηλού επιπέδου.

Η Αποκεντρωμένη Διοίκηση ορίστηκε να έχει τον έλεγχο νομιμότητας των πράξεων των ΟΤΑ καθώς και την υλοποίηση αρμοδιοτήτων που της εκχωρεί το κεντρικό κράτος και αφορούν τον την υλοποίηση των δημόσιων πολιτικών που δεν μπορούν να μεταβιβαστούν στην αυτοδιοίκηση για λόγους συνταγματικούς (πχ. χωροταξία, περιβάλλον). Δεν έχει αρμοδιότητα για θέματα ανάπτυξης, προϋπολογισμό και μηχανισμό εκτέλεσης έργων.  

Η Αποκεντρωμένη Διοίκηση και ειδικά με την τοποθέτηση μετακλητού πολιτικού προσώπου (Γενικού Γραμματέα) ως επικεφαλής, έχει λειτουργήσει πολλές φορές ως ανασταλτικός παράγοντας στην ελεύθερη λειτουργία των ΟΤΑ αφού μέσα από τον προληπτικό έλεγχο των αποφάσεων παρεμβαίνει συχνά στη σκοπιμότητα των αποφάσεων, τόσο με την ακύρωση αποφάσεων, όσο και με την απλή καθυστέρηση των εγκρίσεων, ειδικά όταν αφορούν τρέχουσες υποθέσεις όχι «υψηλής» σημασίας θέματα (ευρωπαϊκή χάρτα, άρθρο 8). Το γεγονός αυτό σε συνδυασμό με τους περιορισμούς που επιβλήθηκαν από την κεντρική διοίκηση σε δαπάνες και προσλήψεις καθιστά αναποτελεσματική τη λειτουργία τους αφού πολλές φορές εγκρίσεις δινόντουσαν αφού είχε εκλείψει ο λόγος (πχ. εποχιακό προσωπικό καθαριότητας σε τουριστικούς δήμους). Η πρόβλεψη του νόμου για την αυτοτελή (ανεξάρτητη) λειτουργία της υπηρεσίας εποπτείας των ΟΤΑ δεν να εφαρμόστηκε στη πράξη, αλλά αυτή έγινε από την μετεξέλιξη των υφιστάμενων υπηρεσιών που υπήρχαν στις κρατικές περιφέρειες.

Συχνά αρμοδιότητες που αφορούν τοπικές υποθέσεις ή τα μέσα για την εκτέλεση τους έχουν διατηρηθεί από την κεντρική διοίκηση για προφανείς λόγους δημιουργίας – διατήρησης καθεστώτος πολιτικής εξάρτησης και πελατειακών σχέσεων. Αυτό άλλες φορές (πχ. λειτουργία δομών υγείας και παιδείας) δικαιολογείται από την ανάγκη άσκηση ενιαίας οριζόντιας εθνικής πολιτικής (που ωστόσο δεν έχει ξεκάθαρους στόχους), ενώ άλλοτε αποτελεί «άλλοθι» για τη διατήρηση της εξάρτησης της αυτοδιοίκησης από τη κεντρική εξουσία (πολιτική αλλά και υπηρεσιακή), με αποτέλεσμα να υποβαθμίζονται οι παρεχόμενες στους πολίτες υπηρεσίες χωρίς να είναι εύκολο να καταλογιστούν ευθύνες. Ειδικά θα πρέπει να δοθεί ένα τέλος στις άμεσες και αδιαφανείς (λόγω έλλειψης τεκμηρίωσης της σκοπιμότητας και της προτεραιότητας) κατ’ εξαίρεση χρηματοδοτήσεις της κεντρικής διοίκησης (της πολιτικής ηγεσίας υπουργείων) για έργα στη περιφέρεια πέρα από την αρχική συνολική κατανομή των πιστώσεων με αντικειμενικά κριτήρια (πχ. πληθυσμιακά, αναπτυξιακά, χωροταξικά).

Το θέμα των ελέγχων νομιμότητας δεν τελειώνει με τον έλεγχο των αποφάσεων της αυτοδιοίκησης αλλά αφορά στις κάθε είδους αδειοδοτήσεις και στη λειτουργία επιχειρήσεων.

Σε ότι αφορά στην κατανομή αρμοδιοτήτων, ο νόμος 3852/10 επιδείνωσε ένα «λάθος» που ξεκίνησε από τον νόμο που δημιούργησε την νομαρχιακή αυτοδιοίκηση το 1994 και αφορά τη διαχείριση των κρατικών αρμοδιοτήτων και εφαρμογής του νόμου, αφού την «έμπλεξε» με εκείνη της αναπτυξιακού σχεδιασμού και της προσπάθειας για βελτίωση της ποιότητας ζωής των κατοίκων. Δημιούργησε μια τέλεια σύγχυση στο μυαλό όλων των ενδιαφερόμενων (πολιτών, υπηρεσιακών παραγόντων και πολιτικών) μεταξύ των αποφάσεων σκοπιμότητας (δηλαδή τις αποφάσεις που αφορά το που θα διατεθούν οι υπάρχουσες πιστώσεις και πιο είναι το αναπτυξιακό μοντέλο που προτείνεται) που αντικειμενικά αποτελούν αντικείμενο των αιρετών οργάνων (πολυπρόσωπων και μονοπρόσωπων) και των αποφάσεων νομιμότητας (εφαρμογή της νομοθεσίας και των διοικητικών διαδικασιών για την υλοποίηση των παρεμβάσεων αυτών, αλλά και των υπόλοιπων πράξεων που γίνονται κατ’ εφαρμογή νόμων) που θα έπρεπε να αποτελεί αποκλειστικό αντικείμενο και ευθύνη της διοίκησης και των κρατικών λειτουργών. Θυμίζουμε ότι τότε ο νομοθέτης παρεχώρησε σχεδόν όλες τις αρμοδιότητες και τις υπηρεσίες του διορισμένου-κρατικού νομάρχη στον αιρετό (κάποιες ανακλήθηκαν στη συνέχεια ως αντισυνταγματικές): αυτές ήταν ένα μείγμα αποφάσεων σκοπιμότητας και νομιμότητας που μέχρι τότε συγκεντρώνονταν στο ίδιο πρόσωπο που λειτουργούσε ως  «προέκταση» του κεντρικού κράτους, για ευνόητους λόγους με ότι αυτό συνεπαγόταν, με δεδομένο ότι μέχρι τότε ο ρόλος των ΟΤΑ ήταν περιορισμένος. Κατά συνέπεια αυτή η «σύγχυση» αρμοδιοτήτων και οι «πρακτικές» πολιτικών παρεμβάσεων για επίλυση θεμάτων (πχ. μη επιβολή προστίμων που εισηγείται η υπηρεσία για παράβαση) συνεχίστηκαν, μεταφέροντας στην αυτοδιοίκηση και όλες τις παθογένειες της διοίκησης, κεντρικής και αποκεντρωμένης (της κρατικής νομαρχίας αρχικά και της κρατικής περιφέρειας στη συνέχεια).

Η διαδοχική μεταφορά αρμοδιοτήτων από το κράτος προς την αυτοδιοίκηση χωρίς τον επανασχεδιασμό τους από μηδενική βάση αλλά με βάση τις αρμοδιότητες αρχικά του κρατικού νομάρχη και στη συνέχεια του κρατικού περιφερειάρχη, έχει ως αποτέλεσμα τη παγίωση μη ορθολογικών καταστάσεων όπου θέματα «τοπικής σκοπιμότητας» να ρυθμίζονται από το κράτος, ενώ θέματα «κρατικής νομιμότητας» από την αυτοδιοίκηση. Η μεταφορά αρμοδιοτήτων «κρατικής νομιμότητας» στην αυτοδιοίκηση (και στη διακριτική ευχέρεια αιρετών προσώπων να τις εφαρμόζουν ή όχι) πολλές φορές έχει «μπλεχτεί» ακόμη περισσότερο στο μυαλό των εμπλεκόμενων με την εκχώρηση αρμοδιοτήτων του κράτους με σκοπό την εξυπηρέτηση του πολίτη όπως ήταν παραδοσιακά ο ανταποκριτής ΟΓΑ (δημοτικός ή κοινοτικός υπάλληλος που διεκπεραίωνε υποθέσεις του κράτους με μια αντιμισθία). Επομένως σήμερα είναι σκόπιμο να ανοίξει η συζήτηση για ποιά θέματα θεωρείται ότι οι πολίτες πρέπει να αποφασίζουν άμεσα ή μέσω των εκπροσώπων τους ως επηρεάζοντα τη ποιότητα της ζωής τους ή ως αναπτυξιακά και ποια η διοίκηση ως εφαρμογή των νόμων. Ένα παράδειγμα αφορά τα καταστήματα υγειονομικού ενδιαφέροντος και γενικότερα η λειτουργία επιχειρήσεων (πχ. βιομηχανιών, ξενοδοχείων). Εφόσον τηρούν τους κανόνες που έχει θέσει η πολιτεία (πολλές φορές μη εφαρμόσιμους σε μια συγκεκριμένη περιοχή), το αιρετό όργανο οφείλει να εγκρίνει τη λειτουργία τους ακόμη και αν και υπάρχει αντίθετη άποψη στην τοπική κοινωνία (πχ. υπερβολική συγκέντρωση ξενοδοχειακών, εργοστασίων, μπαρ ή άλλων επιχειρήσεων σε μια περιοχή που αλλοιώνει τη φυσιογνωμία ή την αναπτυξιακή πορεία ενός τόπου) εξ αιτίας προβλέψεων νόμου ή χωροταξικών ρυθμίσεων που δεν έχουν τύχει της έγκρισης της τοπικής κοινωνίας (αφού το χωροταξικό σχέδιο αποφασίζεται σε ανώτερο επίπεδο). Το πρόβλημα εντείνεται όταν τα ίδια όργανα ελέγχουν και τη καλή λειτουργία.  

Η εκχώρηση κρατικών αρμοδιοτήτων στην αυτοδιοίκηση ή η αυτόνομη παρουσία της διοίκησης και κρατικών οργανισμών (πχ. ασφαλιστικοί φορείς, ΟΑΕΔ, ΔΟΥ) σε τοπικό επίπεδο ή η δυνατότητα σωστής εξυπηρέτησης εξ αποστάσεως (μέσω ΚΕΠ ή/και από προσωπικό υπολογιστή) αποτελεί σοβαρό στοιχείο για την άρτια εξυπηρέτηση των πολιτών χωρίς πρόσθετο κόστος μετακίνησης. 

Για τους ελέγχους νομιμότητας θεωρούμε ότι απαιτείται να ικανοποιούνται αθροιστικά ή συνδυαστικά:

- η διαφοροποίηση των μηχανισμών που αδειοδοτούν από αυτούς που ελέγχουν. Οι δεύτεροι θα πρέπει να βρίσκονται «μακριά» από τον πολίτη και την αιρετή τοπική πολιτική ηγεσία ώστε να μην επηρεάζονται από αυτήν (πχ. στην αποκεντρωμένη διοίκηση)

- οι έλεγχοι να γίνονται από πολυμελείς ομάδες διαφορετικών υπηρεσιών που να αλλάζουν σε τακτά χρονικά διαστήματα και να μην χρειάζονται επικύρωση αιρετών οργάνων (πολυμελών ή μονομελών) .

Υπάρχουν άλλα δύο θέματα νομιμότητας των αποφάσεων ή της λειτουργίας της αυτοδιοίκησης που απαιτούν ειδικό χειρισμό, αφού «εμπλέκονται» με θέματα σκοπιμότητας:

- η λήψη λανθασμένων-παράνομων αποφάσεων από τα όργανα της αυτοδιοίκησης. Τα λάθη αυτά μπορεί να είναι επουσιώδη (πχ. θέματα διατύπωσης, παράληψης ή λανθασμένης αναφοράς διατάξεων) ή ουσιώδη (πχ. ανάθεση έργου με μη σύννομη διαδικασία, πρόσληψη ατόμου χωρίς τα κατάλληλα προσόντα, εκτέλεση έργου που απαγορεύεται) και γίνονται είτε από άγνοια νόμου (πολλές φορές οι διοικητικοί υπάλληλοι δεν είναι έμπειροι, δεν καταρτίζονται ενώ οι διαδικασίες αλλάζουν διαρκώς και οι νόμοι γίνονται συνθετότεροι και δεν υπάρχει η κατάλληλη υποστήριξη από την διοίκηση) είτε από σκοπιμότητα.

- η μη υλοποίηση από την αυτοδιοίκηση διατάξεων που προβλέπει ο νόμος. Αυτό μπορεί να αφορά από τη μη χρέωση ή τη μη είσπραξη οφειλών των πολιτών από τη χρήση υπηρεσιών (πχ,. νερού) ή δημόσιων χώρων (πχ. τοποθέτηση τραπεζοκαθισμάτων), τη μη προστασία δημόσιων χώρων και γενικά του δημόσιου συμφέροντος από παρεμβάσεις ιδιωτών, την μη υλοποίηση αρμοδιοτήτων μέχρι την μη τήρηση διαδικασιών που ο νόμος αναφέρει ρητά (πχ. επιλογή συνήγορου του πολίτη και της επιχείρησης).

Η πρόβλεψη διατάξεων και διαδικασιών που θα οδηγούν στη μείωση των φαινομένων αυτών είναι επιβεβλημένη.

Β. Στόχοι του νομοθέτη: περιγράφονται από μια σειρά από έννοιες που περιλαμβάνονται στην αιτιολογική έκθεση όπως διαφάνεια, διακυβέρνηση, αξιολόγηση και λογοδοσία, συμμετοχικές διαδικασίες, διαβούλευση και αντιπροσώπευση – δημοτική/περιφερειακή αποκέντρωση και συμμετοχή-, αντιμετώπιση φαινομένων κακοδιοίκησης και διαφθοράς, επιτελικό κράτος και αποκέντρωση για λόγους αποτελεσματικότητας, εξυπηρέτηση του πολίτη, (βελτίωση της αποτελεσματικότητας λειτουργίας με υψηλότερη ποιότητα υπηρεσιών, περιορισμό των λειτουργικών δαπανών με τη δημιουργία οικονομιών κλίμακας, μείωση των επικαλύψεων αρμοδιοτήτων, εξορθολογισμός προσωπικού) αναδιοργάνωση του αναπτυξιακού σχεδιασμού, ενθάρρυνση επιχειρηματικότητας, απάντηση στη κρίση. Ερώτημα αποτελεί κατά πόσο αυτές οι έννοιες αυτές που αποτελούν σημαντικά και σε αρκετές περιπτώσεις καινοτόμα χαρακτηριστικά του νόμου (τουλάχιστον κατά την εισηγητική έκθεση), εισάχθηκαν με τις συγκεκριμένες διατάξεις αλλά και εφαρμόστηκαν αποτελεσματικά.  

Διακυβέρνηση με διαφάνεια, αξιολόγηση και πολιτική λογοδοσία: νομοθετήθηκαν μια σειρά δομών και διαδικασιών (πχ. Διαύγεια, Επιτροπές Διαβούλευσης, Συνήγορος Πολίτη και Επιχείρησης, Επιχειρησιακός Σχεδιασμός, Απολογισμός, Λειτουργία Θεματικών Επιτροπών) με στόχο την ενίσχυση της διαφάνειας και της λογοδοσίας αλλά και της ουσιαστικής συμμετοχής των πολιτών στη διαδικασία λήψης αποφάσεων τόσο έμμεσα μέσα από τους εκπροσώπους φορέων (πχ. επιμελητήρια, συλλόγους, ΜΚΟ) όσο και άμεσα. Όμως, παρά τη πρόοδο σε σχέση με προηγούμενες περιόδους, λειτούργησαν ατελώς γιατί το έντονα πλειοψηφικό εκλογικό σύστημα που δίνει ισχυρότατη πλειοψηφία στον συνδυασμό που πρωτεύει στο 2^ο γύρο των εκλογών δεν αποτελεί κίνητρο για τέτοιες διαδικασίες. Αποτέλεσμα αυτών είναι να σημειώνονται ακόμη και σήμερα φαινόμενα κακοδιοίκησης και διαφθοράς αφού ο εσωτερικός δημοκρατικός έλεγχος είναι εντελώς «ατροφικός» και περιορίζεται στην έκφραση θέσεων μειοψηφίας σε όργανα όπως το Δημοτικό/Περιφερειακό Συμβούλιο (ΠΣ), η Οικονομική Επιτροπή, οι άλλες θεματικές επιτροπές των ΟΤΑ. Το ίδιο αφορά και τα Νομικά Πρόσωπα των ΟΤΑ όπως είναι οι Αναπτυξιακές Εταιρείες, το Περιφερειακό Ταμείο Ανάπτυξης που διοικούνται αποκλειστικά ή πλειοψηφικά από άτομα που προέρχονται από την πλειοψηφία κλπ.  

Η επιλογή του νομοθέτη για ισχυρή πλειοψηφία (τουλάχιστον 60% των συμβούλων στη πλειοψηφούσα παράταξη από τον 2^ο γύρο ανεξάρτητα της πραγματικής της δύναμης όπως καταγράφηκε στον α γύρο) με στόχο της «κυβερνησιμότητα» αποδείχθηκε εκτός από αντιδημοκρατική (η «πλειοψηφία» του 30% δεν έχει λόγο να ακούει την μειοψηφία του 70%) αλλά και πηγή διαφθοράς και συναλλαγής όπως φαίνεται από τις εκθέσεις του Συνήγορου του Πολίτη και του Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης. Η αλλαγή του εκλογικού νόμου ώστε να υπάρχει αναλογική εκπροσώπηση των παρατάξεων στο ΠΣ με εκλογές σε ένα γύρο και ελάχιστο επίπεδο εισόδου την εκπροσώπηση με 3 συμβούλους (ελάχιστο επίπεδο αποτελεσματικότητας στη λειτουργία μιας παράταξης, αλλά και «επιβολή» προεκλογικών συναινέσεων βάση προγραμμάτων μπροστά στον κίνδυνο της μη εκπροσώπησης) με εκλογή των μονοπρόσωπων αρχών (κυρίως Δημάρχου και Περιφερειάρχη) από το Δημοτικό / Περιφερειακό Συμβούλιο (γεγονός που απαιτεί μετεκλογικές συναινέσεις με βάση προγραμματική συμφωνία) αποτελεί μια πιθανή λύση.

Επιτελικό κράτος και αποκέντρωση για λόγους αποτελεσματικότητας. Η αναδιάταξη της Αποκεντρωμένης Διοίκησης (ΑΔ) επιχειρήθηκε μέσα από τον διπλό ρόλο της αποκέντρωσης κάποιων αρμοδιοτήτων του κράτους και τον ρόλο του ελεγκτή νομιμότητας των πράξεων της αυτοδιοίκησης ώστε η διοίκηση να ασχοληθεί με τον επιτελικό της ρόλο.

Αυτή η πρόνοια του νομοθέτη δεν φαίνεται να ευοδώθηκε:

-          από τη μια πλευρά η μη ξεκάθαρη άποψη για το ποιά είναι θέματα νομιμότητας και ποιά σκοπιμότητας δημιούργησαν πολλές τριβές και καθυστερήσεις. Ταυτόχρονα η τοποθέτηση ως επικεφαλής της ΑΔ πολιτικού προσώπου (γενικού γραμματέα) που αναπόφευκτα επιθυμεί να κάνει πολιτική καριέρα και όχι ανώτερου διοικητικού, δημιούργησε τριβές μέσα στη προσπάθεια διεύρυνσης του ρόλου του.

-          από την άλλη πλευρά το κεντρικό κράτος (πολιτική εξουσία και διοικητικοί μηχανισμοί) εξακολουθεί να διατηρεί για τον εαυτό του μεγάλο τμήμα των δράσεων (κυρίως χρηματοδοτήσεων) που έπρεπε να έχουν εκχωρηθεί ως τοπικές υποθέσεις διατηρώντας σχεδόν ανέπαφες τις πελατειακές σχέσεις μεταξύ αυτοδιοίκησης και κεντρικού κράτους. Απαιτείται να υπάρχει ΠΛΗΡΗΣ ΑΠΑΓΟΡΕΥΣΗ στο κεντρικό κράτος για υπογραφή πράξεων (τόσο νομοθετικών όσο και χρηματοδοτήσεων) που να μην είναι οριζόντιες (τουλάχιστον διαπεριφερειακές σε ότι αφορά τα έργα και τη χρηματοδότηση τους) καθορίζοντας έτσι τις παρεμβάσεις εθνικού – επιτελικού χαρακτήρα στις οποίες οφείλει και να εστιαστεί. Όπως ειπώθηκε και προηγούμενα δεν θα πρέπει να επιτρέπεται νέα κατανομή πιστώσεων μετά την αρχική και σίγουρα όχι χρηματοδότηση συγκεκριμένου έργου αλλά τεκμηριωμένη για την εκτός διαδικασίας αύξηση του προϋπολογισμού.

Σε ότι αφορά τη «κατάτμηση» αρμοδιοτήτων ενός αντικειμένου σε 4 επίπεδα διοίκησης σε τομείς όπως η κοινωνική πολιτική, οι έκτακτες ανάγκες (Πολιτική Προστασία και ΠΣΕΑ), η αγροτική ανάπτυξη, η διαχείριση περιβάλλοντος και η διαχείριση υδατικών πόρων δεν φαίνεται να αύξησε την αποτελεσματικότητα των δράσεων και πρέπει να επανεξεταστεί. Η επανεξέταση δεν μπορεί να γίνει με διοικητικά κριτήρια, αλλά με κριτήρια αποτελεσματικότητας με έναν κύριο φορέα να «δρά» σε επίπεδο αυτοδιοίκησης και έναν (κρατικό) να ελέγχει τόσο την νομιμότητα όσο και τη συμβατότητα με τον εθνικό σχεδιασμό (πχ. Περιφερειακός και Εθνικός Σχεδιασμός Διαχείρισης Αποβλήτων, σχεδιασμός πολιτικής προστασίας με –υποστελεχομένες- υπηρεσίες και στα 4 επίπεδα διοίκησης/αυτοδιοίκησης). Το πρόβλημα μεταξύ των δύο βαθμών αυτοδιοίκησης εντείνεται ακόμη περισσότερο στη πράξη αφού δεν υπάρχει «ιεραρχία» μεταξύ των δύο βαθμών με αποτέλεσμα να μην υπάρχει «προθυμία» συνεργασίας. Για παράδειγμα πως σχεδιάζεται και υλοποιείται ο ΠΕΣΔΑ και πώς επιβάλει κυρώσεις η Περιφέρεια στον Δήμο όταν δεν τηρούνται οι αποφάσεις ή ακόμη περισσότερο ο νόμος; Τι συμβαίνει όταν οι ΜΕΥΑ (αρμοδιότητα Δήμου) δεν λειτουργούν σωστά και ρυπαίνουν (αρμοδιότητα ελέγχου και επιβολής προστίμων στη Περιφέρεια); Πως η Περιφέρεια ελέγχει την εφαρμογή του σχεδιασμού για τη διαχείριση νερού;  

Προτείνεται ότι θα διευκολύνει στη διαφάνεια της λειτουργίας της διοίκησης οι αρμοδιότητες να ταξινομούνται σε δύο ομάδες:

-       Στις αρμοδιότητες νομιμότητας και αφορούν στην εφαρμογή της εθνικής νομοθεσίας και πολιτικής χωρίς να είναι δυνατή η παρέκκλιση από αυτή και υλοποιούνται κατ’ανάθεση από τις υπηρεσίες της αυτοδιοίκησης

-       Στις αρμοδιότητες σκοπιμότητας που αφορούν στην εξειδίκευση της εθνικής πολιτικής με βάση τις αποφάσεις των αιρετών οργάνων της αυτοδιοίκησης .

Επιπλέον η απαρίθμηση των αρμοδιοτήτων στον νόμο πρέπει να γίνει με γενική διατύπωση και χωρίς αναφορά σε συγκεκριμένους νόμους οι οποίοι κατ’ ανάγκη καταργούνται ή τροποποιούνται με αποτέλεσμα ο ισχύον νόμος να έχει σειρά άρθρων και λεπτομερειών (συχνά με άνισο τρόπο ανάμεσα στις κατηγορίες αρμοδιοτήτων όπως μπορεί κανείς να διαβάσει στον ισχύοντα νόμο της αυτοδιοίκησης) που δίνει την εντύπωση ότι μόνο αυτές μπορούν να ασκηθούν δημιουργώντας πολλά προβλήματα νομιμότητας δαπανών. Επιπλέον αυτή η απαρίθμηση δεν μπορεί να συμπεριλάβει νέες ανάγκες που δημιουργούνται με τη πάροδο του χρόνο, την νεότερη νομοθεσία και τις νεότερες πολιτικές που εφαρμόζονται επιτείνοντας τα προβλήματα.

Ειδικά σε ότι αφορά τον έλεγχο νομιμότητας των πράξεων της αυτοδιοίκησης θα πρέπει να βρεθεί ένας αποτελεσματικότερος τρόπος από τον μέχρι σήμερα υφιστάμενο που θα είναι ταχύτερος και δεν θα υπεισέρχεται σε θέματα σκοπιμότητας. Οι ΟΤΑ πρέπει να είναι απολύτως ελεύθεροι να κρίνουν και να αποφασίζουν την ανάληψη ΝΟΜΙΜΩΝ δράσεων μέσα στα πλαίσια του εγκεκριμένου προϋπολογισμού με ΝΟΜΙΜΕΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΕΣ. 

Εξυπηρέτηση του πολίτη με βελτίωση της αποτελεσματικότητας λειτουργίας με υψηλότερη ποιότητα υπηρεσιών, περιορισμό των λειτουργικών δαπανών με τη δημιουργία οικονομιών κλίμακας, μείωση των επικαλύψεων αρμοδιοτήτων, εξορθολογισμός προσωπικού: αφορά κυρίως τους δήμους που από τη μια πλευρά ενίσχυσαν τις παραδοσιακές τους αρμοδιότητες με υπηρεσίες προς τους πολίτες (πιστοποιητικά, ύδρευση, αποχέτευση, διαχείριση στερεών αποβλήτων) διεύρυναν τις αρμοδιότητες τους με πολλές που είχε τις προηγούμενες περιόδους η Νομαρχία και η Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση (πχ. πολεοδομία, κοινωνικές υπηρεσίες, τεχνικές υπηρεσίες) με αποτέλεσμα να έρθουν εγγύτερα στον πολίτη με θετικές αλλά και αρνητικές συνέπειες ως αποτέλεσμα της στενότερης σχέσης μεταξύ διοίκησης και διοικούμενου. Η δημιουργία οικονομιών κλίμακας είναι σημαντική (πχ. ενοποίηση πολλών μικρών τεχνικών ή οικονομικών υπηρεσιών) με προβλήματα σε ότι αφορά στην αποτελεσματικότητα αφού η άμεση σχέση μεταξύ πολίτη και αιρετού εξ αιτίας της μεγάλης εγγύτητας σε επίπεδο παλαιού δήμου ή κοινότητας, έπρεπε να υποκατασταθεί από έναν στοιχειώδη μηχανισμό καταγραφής προβλημάτων, σχεδιασμό από τις υπηρεσίες και έλεγχο υλοποίησης κάτω από την εποπτεία του αρμόδιου θεματικού αντιδημάρχου σε συνεργασία με τον χωρικό αντιδήμαρχο και τον πρόεδρο της δημοτικής κοινότητας (πχ. για απλά θέματα συντήρηση δημόσιου φωτισμού, ποιότητα οδικού δικτύου, καθαριότητα, προβλήματα δικτύου ύδρευσης κλπ). Εδώ επέδρασσε αρνητικά η έλλειψη αποκέντρωσης των απόλυτα τοπικών θεμάτων σε επίπεδο πρώην καποδιστριακού δήμου.

Εξυπηρέτηση των επιχειρήσεων: αναφέρεται κύρια στο πως οι υπηρεσίες (δημοτικές αλλά κυρίως περιφερειακές) διεκπεραιώνουν σε σύντομο χρονικό διάστημα τις διαδικασίες έγκρισης όλων των αδειών που έχει ανάγκη μια επιχείρηση για να λειτουργήσει, εφαρμόζοντας την εθνική νομοθεσία. Η μείωση των γραφειοκρατικών διαδικασιών, η διεύρυνση των ηλεκτρονικών εφαρμογών στις σχέσεις κράτους-επιχείρισης και η ανάθεση της αδειοδότησης σε μια υπηρεσία (Δ/νση Ανάπτυξης) λειτούργησαν θετικά, αλλά η μείωση του προσωπικού αρνητικά. Τέλος η θεσμοθέτηση του Συνήγορου της Επιχείρησης, που δεν ενεργοποιήθηκε παντού χωρίς διοικητικές συνέπειες για τους ΟΤΑ που το «παρέλειψαν», πρέπει να αξιολογηθεί με βάση τις εκθέσεις του και την αποτελεσματικότητα των παρεμβάσεων του.

Δημοτική/περιφερειακή αποκέντρωση: η λογική της δημιουργίας μεγάλων δήμων με στόχο τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας έπρεπε να εξισορροπηθεί από τη δημοτική αποκέντρωση που προέβλεπε ο νόμος με την πρόβλεψη των τοπικών συμβουλίων. Όμως στη πράξη δεν λειτούργησε με τον τρόπο αυτό, αφού τις τοπικές αρμοδιότητες ανέλαβαν οι τοπικοί αντιδήμαρχοι (που πολλές φορές πήραν και θεματική αρμοδιότητα) με αποτέλεσμα να αποδυναμωθούν εντελώς τα τοπικά συμβούλια και οι πρόεδροι τους. Πρόταση: κατάργηση του θεσμού των χωρικών αντιδημάρχων και διατήρηση μόνο των θεματικών με αρμοδιότητα σε όλη την έκταση του δήμου και παράλληλα δημιουργία σε επίπεδο δημοτικών ενοτήτων (πρώην Καποδιστριακών δήμων) συμβουλίων για τη διαχείριση των τοπικών προβλημάτων με υπηρεσίες και προϋπολογισμό με βάση τον πληθυσμό. Η διάκριση αρμοδιοτήτων μεταξύ θεματικού αντιδημάρχου και προέδρων δημοτικών ενοτήτων είναι απαραίτητη για την αποφυγή τριβών, με τη διάκριση μεταξύ οριζόντιων παρεμβάσεων σε επίπεδο δήμου ή μέρους αυτού και των παρεμβάσεων στα όρια μιας δημοτικής ενότητας[1]. Τοπικοί αντιδήμαρχοι θα μπορούν να ορίζονται μόνο όταν αφορά διαφορετικά νησιά από αυτό το οποίο είναι η έδρα του Δήμου αντικαθιστώντας τον πρόεδρο του τοπικού συμβουλίου.

Αντίστοιχα προβλήματα τριβών υπάρχουν και στο επίπεδο περιφέρειας μεταξύ θεματικών και χωρικών αντιπεριφερειαρχών –και των επάρχων-, αλλά και μεταξύ χωρικών αντιπεριφερειαρχών και επάρχων από την μιά και των δημάρχων από την άλλη για το ποιος υλοποιεί τι. Επιπλέον, σε ότι αφορά τους χωρικούς αντιπεριφερειάρχες, όπως και στη περίπτωση των χωρικών αντιδημάρχων, ενισχύονται οι τοπικοί ανταγωνισμοί σε βάρος της χωρικής ενότητας που συνήθως δεν γίνεται αντιληπτή ούτε από τους αιρετούς (που εκλέγονται στο επίπεδο της ΠΕ), ούτε και από τους πολίτες (έλλειψη περιφερειακής συνείδησης). Το πρόβλημα είναι ιδιαίτερα έντονο στις νησιωτικές περιοχές όπου εκ της φυσιογωνμίας των περιοχών αυτών δεν υπάρχουν περιφερειακά (διαδημοτικά) έργα. Αντίθετα μπορεί να υπάρχουν διαδημοτικές δράσεις.

Αναδιοργάνωση του αναπτυξιακού σχεδιασμού, ενθάρρυνση επιχειρηματικότητας: αφορά κυρίως τις περιφερειακές αυτοδιοικήσεις των οποίων η κύρια αρμοδιότητα είναι ο αναπτυξιακός σχεδιασμός, ενώ παράλληλα ανέλαβαν τα θέματα ορισμένου μεγέθους των επιχειρήσεων (επιδότηση επενδύσεων, αδειοδότηση και έλεγχος λειτουργίας) αρμοδιότητες που ανήκαν σε διαφορετικά επίπεδα διοίκησης.

Σε ότι αφορά τον περιφερειακό αναπτυξιακό σχεδιασμό, δεν φαίνεται να αντιμετωπίστηκαν τα χρόνια προβλήματα που σχετίζονται με την αδυναμία μεσοχρόνιου σχεδιασμού που ταλανίζει τη χώρα από τα τέλη της δεκαετίας του 80 όταν υπήρξε η μετάβαση από τα ετήσια ΠΔΕ χρηματοδότησης έργων (σχεδόν αποκλειστικά υποδομών) σε πολυετή ολοκληρωμένα σχέδια δράσης. Σε κάθε περίπτωση το ενδιαφέρον εστιάστηκε κύρια στην απορρόφηση των πόρων (άλλωστε αυτό ήταν το πολιτικό διακύβευμα σε επίπεδο χώρας) παρά στην αποτελεσματική αξιοποίηση τους. Και αυτό παρά τη σταδιακή «αυστηροποίηση» των κανόνων διαχείρισης των ΠΕΠ από τη πλευρά της ΕΕ με τη θέσπιση ποσοτικών στόχων σε ότι αφορά στα αποτελέσματα των προγραμμάτων.

Η ενθάρρυνση της επιχειρηματικότητας (νέες επενδύσεις) δεν αποτελεί ουσιαστικό αντικείμενο της περιφερειακής αυτοδιοίκησης που περιορίζεται στην επιλογή των επενδύσεων που θα επιδοτηθούν (ΔΙ.Σ.Α) και στην αδειοδότηση των επιχειρήσεων από τη Δ/νση Ανάπτυξης (πρώην Δ/νση Βιομηχανίας) που λειτουργεί ως one shop stop. Ακόμη μεγαλύτερο πρόβλημα υπάρχει με την υποστήριξη υφιστάμενων επιχειρήσεων να ανταποκριθούν σε ένα διαρκώς μεταβαλλόμενο περιβάλλον που απαιτεί συνεχείς καινοτομικές παρεμβάσεις, εκπαίδευση εργοδοτών και εργαζομένων κλπ. Εδώ η παρέμβαση της Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης είναι μηδενική με ότι αυτό συνεπάγεται ειδικά για τη πλειοψηφία των πολύ μικρών επιχειρήσεων που χρειάζονται στήριξη από εξωτερικούς θεσμούς για να μπορέσουν να παρακολουθήσουν τις εξελίξεις και να είναι ανταγωνιστικές και εξωστρεφείς.

Σημαντικό ρόλο στην ενίσχυση της επιχειρηματικότητας και γενικά στη προώθηση άυλων αναπτυξιακών δράσεων για την αξιοποίηση τοπικών πόρων και συγκριτικών πλεονεκτημάτων καλούνται να διαδραματίσουν αναπτυξιακοί θεσμοί όπως είναι οι αναπτυξιακές εταιρείες των περιφερειών, ενώ αντίστοιχο ρόλο έχουν οι πολυμετοχικές εταιρείες τοπικής ανάπτυξης, οι εταιρείες των επιμελητηρίων. Συχνά  έχουν περιορισμένα αποτελέσματα πέρα από ότι προέβλεπαν τα ευρωπαϊκά προγράμματα που αναλάμβαναν να διαχειριστούν. Γενικά είναι θεσμοί που λειτουργούν «ανεξάρτητα» από τον Δήμο και τη Περιφέρεια (χωρίς καν να υπάρχει ενημέρωση των αντίστοιχων συμβουλίων), χωρίς να εντάσσονται σε έναν ολοκληρωμένο σχεδιασμό (πχ. τον επιχειρησιακό σχεδιασμό), όπου ο κάθε θεσμός και φορέας των ΟΤΑ «να εντέλλεται» να υλοποιήσει ένα τμήμα του με βάση τις αρμοδιότητες που έχει. Επομένως η αναπτυξιακή διαδικασία -που υποχρεωτικά περνά από την αύξηση της παραγωγικής ικανότητας και ανταγωνιστικότητας της τοπικής οικονομίας μέσα από ανάπτυξη ιδιωτικών, συνεταιριστικών και κοινωνικών επιχειρήσεων με αξιοποίηση των τοπικών πόρων και συγκριτικών πλεονεκτημάτων- προκύπτει περισσότερο ως  τυχαίο γεγονός που οφείλεται σε εξωγενείς παράγοντες παρά ως οργανωμένη ενδογενή προσπάθεια.

Το πρόβλημα έχει και μια καθαρά διοικητική διάσταση: ενώ με βάση τον νόμο η αρμοδιότητα του αναπτυξιακού σχεδιασμού είναι αντικείμενο της Δ/νσης Αναπτυξιακού Σχεδιασμού της Περιφέρειας αυτή στις περισσότερες περιπτώσεις παραμένει υποστελεχωμένη και έχει υποκατασταθεί στο ρόλο αυτό από τη Διαχειριστική Αρχή και τον Περιφερειάρχη, ενώ σε πολλές περιπτώσεις δεν γίνεται αντιληπτή η διάκριση μεταξύ επιχειρησιακού σχεδίου λειτουργίας της Περιφέρειας (που αφορά το τι θα κάνει ο θεσμός της Περιφέρειας κατά τη διάρκεια της θητείας μιας περιφερειακής αρχής με χρηματοδότηση από διάφορες πηγές) και του ΠΕΠ (και αφορά τις δράσεις που θα γίνουν στα όρια της περιφέρειας από διάφορους τελικούς δικαιούχους με τη συγχρηματοδότηση της ΕΕ). Σε ότι αφορά τις επιτροπές, η Επιτροπή Περιφερειακής Διαβούλευσης υπολειτουργεί, ενώ η Επιτροπή Παρακολούθησης του ΠΕΠ έχει υποβαθμιστεί σε όργανο έγκρισης των προτάσεων της Περιφέρειας (ή καλύτερα του Περιφερειάρχη) σε ότι αφορά την ένταξη έργων, ενώ δεν ασχολείται καθόλου με τις παραγωγικές επενδύσεις και γενικά τις άυλες δράσεις. Τέλος υπαρκτή είναι η έλλειψη ουσιαστικής αξιολόγησης της αποτελεσματικότητας των εφαρμοζόμενων προγραμμάτων αφού όπως ειπώθηκε προηγούμενα όλο το ενδιαφέρον εστιάζεται στην «απορρόφηση».

Συντονισμός αναπτυξιακού σχεδιασμού σε περιφερειακό επίπεδο. Η νομοθετική πρόβλεψη ήταν τον συντονισμό αυτό να τον αναλαμβάνει ο Γενικός Γραμματέας της Αποκεντρωμένης Διοίκησης με τη συμμετοχή Περιφερειών και Δήμων (τα ΠΕΠ και οι επιτροπές παρακολούθησης τους της περιόδου εκείνης είχαν διαπεριφερειακό χαρακτήρα γεγονός που θεωρητικά θα διευκόλυνε αυτή τη πρόβλεψη). Αυτή η πρόβλεψη δεν λειτούργησε αφού θεωρήθηκε (σωστά) υποβάθμιση των αιρετών. Όμως η πρόβλεψη περί συντονισμού δεν λειτούργησε ούτε σε επίπεδο των Επιτροπών Περιφερειακής Διαβούλευσης θέτει θέμα «ιεραρχίας» μεταξύ των 2 βαθμών ΟΤΑ έστω και αν αυτό δεν προβλέπεται από τον νομοθέτη.

Η αδυναμία ολοκληρωμένου χωρικού σχεδιασμού (αναπτυξιακού και χωροταξικού) οφείλεται στην αδυναμία ουσιαστικής λειτουργίας των θεσμών διαβούλευσης που πρόβλεψε ο νόμος και κυρίως της Επιτροπής Περιφερειακής Διαβούλευσης, ώστε να υπάρχει ένα όραμα και ένα συνεκτικό σχέδιο μεταξύ όλων των βασικών εμπλεκόμενων και ο καθένας στη συνέχεια να αναλαμβάνει να υλοποιήσει το τμήμα εκείνο που του αναλογεί με βάση τις αρμοδιότητες του, αλλά και τα αναπτυξιακά εργαλεία που μπορεί να κινητοποιήσει. Επιπλέον, σε ότι αφορά τον χωροταξικό σχεδιασμό, έχει άλλο χρονικό ορίζοντα, θεσμοθετείται από το κράτος και από διαφορετικό φορέα με αποτέλεσμα να επικρατούν διαφορετικές λογικές που δημιουργούν σύγχυση και αναποτελεσματικότητα.

Σχεδιασμός δεν υπάρχει ούτε σε κλαδικό επίπεδο παρά τη πρόβλεψη του νόμου για θεσμοθέτηση ειδικών θεματικών επιτροπών όπως της Επιτροπής Μεταναστευτικού, της Επιτροπής Ισότητας που προβλέπονται ρητά από τον νόμο, αλλά και όπως άλλων λειτούργησαν είτε με βάση το άρθρο 164 είτε εκτός αυτού (περιβάλλοντος, αγροτικής ανάπτυξης, τουρισμού κλπ).

Οι αιτίες είναι πολλές: έλλειψη περιφερειακής συνείδησης, έλλειψη κουλτούρας σχεδιασμού, έλλειψη κουλτούρας «διακυβέρνησης» που ενισχύεται από τον ισχυρό ρόλο των μονοπρόσωπων θεσμών όπως του Περιφερειάρχη και του Δημάρχου είναι οι κυριότερες αιτίες που είτε οδηγούν στην υποβάθμιση τους σε τυπική διαδικασία (όταν μια απόφαση είναι κινδυνεύει να είναι άκυρη αν απουσιάζει από τα «έχοντας υπόψη» η αναφορά στη συνεδρίαση ενός οργάνου), είτε απλά στη μη σύγκληση τους.  

Ταυτόχρονα δεν μπορεί να θεσμοθετούνται ή να επιβάλλεται η θεσμοθέτηση από το κεντρικό κράτος νέων «ανεξάρτητων» δομών για τη προώθηση της «ανάπτυξης», της «καινοτομίας», της «κοινωνικής επιχειρηματικότητας» κλπ. Οι δομές αυτές εφόσον δεν πρέπει ή δεν μπορεί να ενταχθούν στην περιφερειακή διοίκηση, θα πρέπει να «ενταχθούν» σε έναν από τους αναπτυξιακούς βραχίονες της Περιφέρειας (πχ Περιφερειακό Ταμείο, Αναπτυξιακή Εταιρεία) και ασφαλώς η πολιτική ευθύνη της σωστής τους απόδοσης να ανατεθεί στην αιρετή Περιφέρεια που έχει και τον ανάλογο σχεδιασμό. Η πολυδιάσπαση του αναπτυξιακού σχεδιασμού σε φορείς επιτείνει την αναποτελεσματικότητα αλλά και το κόστος διαχείρισης, δημιουργεί δομές με ημερομηνία λήξης και εμποδίζει την επιβίωση όλων των δομών που τελικά ανταγωνίζονται μεταξύ τους για εξασφάλιση μεριδίου από την ίδια χρηματοδοτική «πίτα». Τον πολιτικό έλεγχο του ολοκληρωμένου σχεδιασμού και της παρακολούθησης της υλοποίησης του πρέπει να έχει το Περιφερειακό Συμβούλιο. Το τελευταίο πρέπει να απαλλαγεί από τη συζήτηση δευτερευόντων θεμάτων γραφειοκρατικού περιεχόμενου που είτε θα πρέπει να αποτελούν αντικείμενο της Περιφερειακής Αρχής είτε από Επιτροπή στην οποία θα εκπροσωπούνται οι περιφερειακές παρατάξεις.

Η απάντηση στις ελλείψεις-αρρυθμίες-δυσλειτουργίες που αναφέρθηκαν προηγούμενα πρέπει να γίνει με ξεκάθαρες αναφορές στον νόμο και υποχρεωτικότητα που θα οδηγεί στην επιβολή κυρώσεων.

Από την ανάλυση των ενοτήτων που αφορούν τον αναπτυξιακό σχεδιασμό και την ενίσχυση της επιχειρηματικότητας φαίνεται ότι υπάρχει σοβαρό έλλειμμα – όπως αποτυπώνεται και στα αντίστοιχα στατιστικά δεδομένα – που πρέπει να αντιμετωπιστεί όχι απλά με βελτίωση της νομοθεσίας και των διαδικασιών σχεδιασμού (η αναπτυξιακή διαδικασία δεν νομοθετείται), αλλά με την κατάλληλη και διαρκή εκπαίδευση του πολιτικού αλλά και του διοικητικού προσωπικού στο σύνθετο αυτό αντικείμενο.

*********

Από την παραπάνω, ελλιπή ασφαλώς, περιγραφή, προκύπτει ότι παρά τη προσπάθεια που έγινε από τον νομοθέτη να τεθούν από την αρχή τα θέματα της διοικητικής διάρθρωσης της χώρας και να λυθούν στη βάση ξεκάθαρων αρχών, τελικά επικράτησαν «διορθωτικές» λογικές πάνω στο υφιστάμενο σύστημα κάτω από τη πίεση του χρόνου και των συνηθειών (αδρανειών) που έχει αποκτήσει το σύστημα. Η όποια προσπάθεια για τροποποίηση του νόμου θα πρέπει να στηριχθεί σε μια ολοκληρωμένη αξιολόγηση του υφιστάμενου συστήματος διοίκησης και αναπτυξιακού σχεδιασμού που ξεπερνά κατά πολύ τα όρια του Υπουργείου Εσωτερικών και την υιοθέτηση ξεκάθαρων στόχων-μηνυμάτων προς τους αποδέκτες (πολίτες, πολιτικούς, διοίκηση) που δεν θα «θολώσουν» από παγιωμένες πρακτικές. Αυτό είναι απαραίτητο ώστε η Αυτοδιοίκηση να πάψει να αποτελεί μέρος της συντήρησης ελληνικής κρίσης (γραφειοκρατία, αναποτελεσματικότητα, διαφθορά, σπατάλη, αδυναμία σχεδιασμού), αλλά να συμβάλει στην υπέρβαση της από τα κάτω δημιουργώντας διαφορετικές νοοτροπίες και πρακτικές στη βάση της κοινωνίας.     

Γ. Νησιωτικότητα[2] (και ορεινότητα).

Λαμβάνοντας υπόψη ότι στο νησιωτικό χώρο:

-       Χρειάζεται να βελτιωθεί η ελκυστικότητα για κατοικία και επιχειρηματική δραστηριότητα μέσα από δράσεις που θα διευκολύνουν την εγκατάσταση σ’αυτόν ανθρώπων και επιχειρήσεων και θα βελτιώνουν την ποιότητα ζωής ειδικά σε θέματα όπως μεταφορές, υγεία, έργα υποδομών, παροχή ενέργειας και νερού, διαχείριση περιβάλλοντος κλπ,

-       δεν υπάρχουν παρά υποδομές τοπικής σημασίας των οποίων οι υπηρεσίες επηρεάζουν ελάχιστα και συνήθως καθόλου την κατάσταση στα γειτονικά νησιά και την υπόλοιπη χώρα (πχ. Λιμάνια, δίκτυα, υποδομές υγείας),

-       τα έργα που εκτελούνται είναι τοπικής σημασίας και θα πρέπει να αποφασίζονται (σκοπιμότητα) και να εκτελούνται σε επίπεδο νησιού,

-       το κόστος μετακίνησης των πολιτών εκτός νησιού για απόκτηση υπηρεσιών δημοσίου συμφέροντος (ΥΔΣ) είναι υψηλό. Οι ΥΔΣ πρέπει να «μετακινούνται» και να προσφέρονται στον τόπο κατοικίας του νησιώτη σε επίπεδο ανάλογο των άλλων περιοχών της χώρας με την κατά προτεραιότητα αξιοποίηση των τεχνολογιών πληροφορικής και επικοινωνιών στον νησιωτικό χώρο με την ανάλογη υποστήριξη (τηλε-διοίκηση, τηλειατρική, τηλε-εκπαίδευση κλπ).

Προκειμένου να επιτελέσουν οι Νησιωτικοί Δήμοι το ρόλο του «κυβερνείου» για το χώρο ευθύνης τους και με στόχο την εξασφάλιση των δικαιωμάτων των νησιωτών στην ισότιμη πρόσβαση σε υπηρεσίες αναλογικά με τους κατοίκους της υπόλοιπης χώρας, υπήρξαν μια σειρά από ειδικές πρόνοιες στον υφιστάμενο νόμο. Η αναγκαιότητα ειδικών ρυθμίσεων τεκμηριώνεται τόσο από τις ιδιαίτερες συνθήκες που επικρατούν σε αυτούς όσο και από τη δυσκολία προσπέλασης στις υπηρεσίες που παρέχονται έξω από τα όρια τους, παρά το γεγονός ότι η συνεχής αύξηση (διεύρυνση) των ηλεκτρονικών υπηρεσιών σε μια σειρά από τομείς μειώνει αυτήν την ανάγκη συνεχώς.

Με βάση την αιτιολογική έκθεση μεταφέρθηκαν στους νησιωτικούς δήμους αρμοδιότητες στους τομείς ανάπτυξης, περιβάλλοντος, μεταφορών και δημόσιων έργων, αλιείας, γεωργίας και κτηνοτροφίας, ενέργειας, εμπορίου και απασχόλησης και υγείας (συνεργασία με ΕΚΑΒ), τουρισμού (συγκρότηση Επιτροπής Τουριστικής Προβολής για θέματα τουριστικής ανάπτυξης και προβολής), ενισχυμένη εσωτερική αποκέντρωση με στόχο την αναβάθμιση των δυνατοτήτων των νησιωτικών δήμων για παροχή υπηρεσιών στήριξης της τοπικής ανάπτυξης και βελτίωση της ποιότητας ζωής των νησιωτών. Το γεγονός ότι δεν δημιουργήθηκαν αντίστοιχες υπηρεσίες με την εξειδικευμένη στελέχωση δημιουργεί προβλήματα στην άσκηση αυτών των πολιτικών.

Για την υποστήριξη της εκτέλεσης έργων σε μικρά νησιά του Αιγαίου (πως ορίζεται το μικρό νησί και γιατί μόνο του Αιγαίου;) ανατέθηκε στη Διεύθυνση Τεχνικών Υπηρεσιών της Περιφέρειας η υποστήριξη των Δήμων αυτών για τη μελέτη και κατασκευή τους.

Για τη χάραξη και άσκηση πολιτικών για τις νησιωτικές περιοχές προβλέφθηκε η δημιουργία Ερευνητικού Ινστιτούτου Νησιωτικής Πολιτικής που δεν υλοποιήθηκε μέχρι σήμερα.

Τα προβλήματα δεν παρουσιάζονται με την ίδια ένταση σε όλα τα νησιά αφού από πλευράς παρουσίας των υπηρεσιών έχουμε νησιά τουλάχιστον 4 ταχυτήτων:

-       τα νησιά έδρα της Νησιωτικής Περιφέρειας (3 στον αριθμό[3]), όπου υπάρχουν χωροθετημένες όλες οι «κεντρικές» υπηρεσίες της Περιφέρειας[4] αλλά και όλες οι άλλες υπηρεσίες του κράτους με βάση το σχέδιο αποκέντρωσης τους που εφαρμόστηκε τα προηγούμενα χρόνια

-       τα νησιά έδρα πρώην νομαρχιακής αυτοδιοίκησης (6[5]) όπου υπάρχουν σχεδόν όλες οι υπηρεσίες της Περιφέρειας με πολιτικό προϊστάμενο χωρικό αντιπεριφερειάρχη και πολλές άλλες κρατικές υπηρεσίες

-       τα νησιά έδρες επαρχείων (15) όπου υπάρχουν ορισμένες υπηρεσίες της περιφέρειας με πολιτικό προϊστάμενο έπαρχο και περιορισμένος αριθμός άλλων υπηρεσιών

-       τα υπόλοιπα νησιά (κυρίως νησιά με πληθυσμό κάτω από 10.000 κατοίκους) που δεν έχουν υπηρεσίες της περιφέρειας και με εξαίρεση κάποια σχετικά μεγάλα νησιά δεν έχουν καμία άλλη υπηρεσία.

Κατά συνέπεια στα νησιά θα πρέπει να εξεταστούν ιδιαίτερα δύο θέματα: (α) το χωροταξικό και (β) η κατανομή των αρμοδιοτήτων.

(Α) Η φιλοσοφία των ισχυρών και λειτουργικών δήμων στην ηπειρωτική χώρα, στη νησιωτική χώρα μεταφέρθηκε ως «ένα νησί, ένας δήμος-κυβερνείο». Η λογική πίσω από αυτή την αρχή ήταν να έχει ο δήμος όλα εκείνα τα εργαλεία για να ρυθμίζει τοπικά, αυτοτελώς και με ενιαίο τρόπο όλες τις υποθέσεις για τις οποίες η παρέμβαση των άλλων επιπέδων αυτοδιοίκησης και διοίκησης καθίσταται αναποτελεσματική λόγω της μειωμένης προσπελασιμότητας.

Το πρόβλημα που έπρεπε να αντιμετωπιστεί ήταν η συνύπαρξη πολύ μεγάλων νησιών (κυρίως λόγω έκτασης και ανάγλυφου όπως πχ. Λέσβου, Ρόδου, Κέρκυρας) και πολλών μικρών (κάτω από 5.000 κάτοικοι) και πολύ μικρών (κάτω από 1000 κάτοικοι) νησιών με έναν ενιαίο τρόπο. Η λύση που υιοθετήθηκε ήταν να παραμείνουν ανεξάρτητοι δήμοι η πλειοψηφία των νησιών που ήταν αυτόνομοι ΟΤΑ τη προηγούμενη περίοδο και να υπάρξει μόνο ένας μικρός αριθμός συνενώσεων: Κέρκυρα-Διαπόντιοι Νήσοι, Λευκάδα-Καστός-Κάλαμος αλλά όχι το Μεγανήσι, Νάξος-Μικρές Κυκλάδες, Θήρα-Θηρασιά (από το 1994).

Αυτή η επιλογή δεν είναι χωρίς προβλήματα λειτουργίας τόσο στα μεγάλα όσο και στα μικρά νησιά: στα μεν μεγάλα υπάρχουν προβλήματα δυσλειτουργίας (με έμφαση το χαμηλό βαθμό εξυπηρέτησης των απομακρυσμένων Δημοτικών Ενοτήτων), στα δε μικρά η αδυναμία στελέχωσης των υπηρεσιών τους ώστε να λειτουργούν τόσο αυτές που ανήκαν στους Δήμους πριν το 2011 όπως πχ. καθαριότητα, αποχέτευση κλπ, όσο, κυρίως, αυτές που προστέθηκαν μετά όπως η τεχνική υπηρεσία (από τη κατάργηση της ΤΥΔΚ) και η πολεοδομία (από τη μεταφορά της αρμοδιότητας από τη Νομαρχία) και η οικονομική υπηρεσία, η τουριστική προβολή[6]. 

(Β) Η μεταφορά πρόσθετων αρμοδιοτήτων έτσι ώστε οι νησιωτικοί δήμοι να λειτουργούν αυτοτελώς. Σε ότι αφορά στα νησιά όπου τα φυσικά όρια είναι απολύτως διακριτά θα μπορούσε κανείς να ισχυριστεί ότι όλες οι «υποθέσεις» είναι «τοπικές». Αυτό αφορά ιδιαίτερα την παροχή υπηρεσιών (πχ. παιδείας, υγείας, ύδρευσης, αποχέτευσης, διαχείρισης στερεών αποβλήτων, έκτακτων αναγκών όπως οι φυσικές καταστροφές κλπ) και των έργων υποδομής (πχ. μεταφορών) όπου η έννοια του περιφερειακού ή διαδημοτικού έργου να είναι πρακτικά μη εφαρμόσιμη[7]. Κατά συνέπεια είναι θεμιτό να διεκδικείται από τους νησιωτικούς δήμους μεταφορά σ’αυτούς περισσότερων «αρμοδιοτήτων» και πόρων τόσο από τις περιφέρειες όσο και από το κράτος αφού η κατασκευή και η λειτουργία υποδομών και υπηρεσιών έχει υψηλότερο κόστος που δύσκολα μπορεί να καλυφθεί από τους ΚΑΠ και από ίδιους πόρους (τοπική φορολογία). Για παράδειγμα τι σημαίνει για ένα νησί η αρμοδιότητα και τα μέσα της πολιτικής προστασίας (πχ. αντιμετώπισης μιας πυρκαγιάς ή πλημύρας ή η αποφυγή τους) να βρίσκονται στη Περιφέρεια όταν δεν υπάρχει άμεση δυνατότητα παρέμβασης; Ακόμη και στη περίπτωση που «συνυπάρχουν» δημοτικές και περιφερειακές υπηρεσίες, τι νόημα έχει η παρέμβαση και των δύο; Η ανάθεση της ιδιοκτησίας και της λειτουργίας των μηχανημάτων και των αντίστοιχων έργων στους δήμους είναι απαραίτητη.

Όμως αυτή η διεκδίκηση προσκρούει στην αυξημένη δυσκολία μέχρι και αδυναμία της υλοποίησης τους από πολλούς μικρούς νησιωτικούς δήμους λόγω της έλλειψης επαρκούς ποσοτικής και ποιοτικής στελέχωσης των αντίστοιχων υπηρεσιών που σε πολλές περιπτώσεις φτάνει μέχρι πλήρους έλλειψης τους. Η ύπαρξη ακραίων παραδειγμάτων παντελούς έλλειψης υπαλλήλων σε ορισμένα μικρά νησιά είναι ενδεικτικό της κατάστασης που επικρατεί και πρέπει να αντιμετωπιστεί με αποτελεσματικό και μόνιμο τρόπο (πχ. νομοθέτηση της ελάχιστης σύνθεσης προσωπικού και κατ’ εξαίρεση προσλήψεις χωρίς δυνατότητα μετακίνησης, κίνητρα προσέλκυσης υπαλλήλων).

Αν, όπως ήδη αναφέρθηκε, η έννοια του διαδημοτικού έργου και υποδομής δεν υπάρχει, δεν ισχύει με τον ίδιο απόλυτο και γενικό τρόπο η έννοια της διαδημοτικής υπηρεσίας. Η σωστή λειτουργία υποδομών και υπηρεσιών (κυρίως η διοίκηση τους και η παροχή εξειδικευμένων υπηρεσιών όπως είναι η λειτουργία οικονομικής και τεχνικής υπηρεσίας, υπηρεσιών δια βίου εκπαίδευσης αλλά και υπηρεσίας τοπικής ανάπτυξης, η παροχή υπηρεσιών επίβλεψης και διοίκησης ΜΕΥΑ κλπ) απαιτεί την παρουσία εξειδικευμένου προσωπικού που συνήθως δεν υπάρχει αλλά και δεν μπορεί να προσληφθεί σε επίπεδο ενός νησιού (υψηλό κόστος, έλλειψη αντικειμένου για πλήρη απασχόληση, χαμηλή ελκυστικότητα κλπ).

Η αντιμετώπιση των προβλημάτων αυτών θα μπορούσε να αντιμετωπιστεί εναλλακτικά με μια από τις παρακάτω προτάσεις:

-       με την ύπαρξη ειδικών διατάξεων που θα διευκολύνουν (ή και να επιβάλουν) τις διαδημοτικές συνεργασίες σε επίπεδο ή στο εσωτερικό του επαρχείου για να λειτουργούν τις σύνθετες υπηρεσίες που δεν μπορούν να λειτουργούν αυτοτελώς (πχ. τεχνική υπηρεσία, οικονομική υπηρεσία, υπηρεσίες σχεδιασμού και ανάπτυξης, πολεοδομία), ή να δίνεται η δυνατότητα σύναψης «ετεροβαρούς» διαδημοτικής συνεργασίας με τον δήμο του μεγάλου νησιού (πχ. Αγ. Ευστράτιος-Λήμνος στην Περιφέρεια Β.Αιγαίου) ή σε περιφερειακό επίπεδο υπό την ΠΕΔ (εφόσον στελεχωθεί για να παρέχει υπηρεσίες πχ. αναπτυξιακού χαρακτήρα) ή την Περιφερειακή Εταιρεία Ανάπτυξης των Δήμων όταν υπάρχει.

-       με τη δημιουργία ενός δήμου σε επίπεδο επαρχείου όπου όμως οι Δημοτικές Ενότητες θα διατηρούν σημαντική αυτοτέλεια ανάλογη με την αυτοτέλεια που είχαν οι δήμοι του προηγούμενου καθεστώτος, δηλαδή με τη λογική του «μητροπολιτικού δήμου».

-       με την υποστήριξη των μικρών νησιών από τις αποκεντρωμένες υπηρεσίες της Περιφέρειας (όταν αυτό είναι εφικτό από την ύπαρξη αντίστοιχων υπηρεσιών). Στη περίπτωση αυτή θα μπορούσε να προβλεφθούν «πάγιες» προγραμματικές συμβάσεις που να καθορίζουν το επίπεδο συνεργασίας και όχι ad hoc συμβάσεις που δημιουργούν περιττή γραφειοκρατία και καθυστερήσεις.

Στις δύο πρώτες περιπτώσεις δεν φαίνεται σκόπιμη η συνέχιση λειτουργίας των αποκεντρωμένων υπηρεσιών της Περιφέρειας που πρέπει να μετατραπούν σε δημοτικές ή διαδημοτικές υπηρεσίες, ενώ στη τρίτη περίπτωση το μόνο που διαφοροποιείται είναι το καθεστώς των υπαλλήλων (παραμένουν περιφερειακοί υπάλληλοι αλλά το έργο τους είναι η υποστήριξη λειτουργίας των δήμων). Αντίστοιχα θα πρέπει να λειτουργεί και το πολιτικό όργανο: Διαδημοτικό Συμβούλιο στη πρώτη περίπτωση, Δημοτικό Συμβούλιο στη δεύτερη και Επαρχιακό Συμβούλιο στη τρίτη με πιθανή τη συμμετοχή των αντίστοιχων περιφερειακών συμβούλων.  Το μειονέκτημα της 3^ης λύσης έχει να κάνει τόσο με την επικάλυψη αρμοδιοτήτων όσο και με τους τοπικούς πολιτικούς ανταγωνισμούς με δεδομένη τη δυσκολία που υπάρχει της διάκρισης ρόλων των δημάρχων και των χωρικών εκπροσώπων των περιφερειών ( χωρικών αντιπεριφερειαρχών και επάρχων) στους οποίους έρχονται να προστεθούν και οι θεματικοί αντιπεριφερειάρχες.

Η δυσκολία επιλογής ενός από τα τρία σχήματα έγκειται στην υφιστάμενη πραγματικότητα που είναι:

Α) γεωγραφική: ύπαρξη σε επίπεδο Επαρχείου ή Περιφερειακής Ενότητας νησιών πολύ διαφορετικού μεγέθους όπως πχ. ΠΕ Ρόδου όπου ανήκουν εκτός της Ρόδου, το Καστελόριζο, η Χάλκη, η Σύμη και η Τήλος ή της Χίου (Χίος, Ψαρά Οινούσσες), ενώ υπάρχουν ΠΕ με νησιά «ίσου» μεγέθους (πχ. ΠΕ Μήλου με Μήλο, Σίφνο, Σέριφο και Κίμωλο). Στη πρώτη περίπτωση η διαφορά μεγέθους «φοβίζει» τους μικρότερους εταίρους (όπως συμβαίνει στις υπάρχουσες περιπτώσεις όπου τα μικρά νησιά «αγνοούνται» από τα μεγάλα, αλλά και σε δήμους σε ένα μεγάλο νησί μεταξύ πρωτεύουσας και περιφερειακών οικισμών), ενώ στη δεύτερη περίπτωση τίθεται μόνο το θέμα έδρας των υπηρεσιών που όμως μπορεί να αντιμετωπιστεί (πχ. μια τεχνική υπηρεσία με διευθυντή σε ένα από τα νησιά και υπαλλήλους σε όλα).

Β) διοικητική: ύπαρξη αποκεντρωμένων υπηρεσιών της Περιφέρειας που θα μπορούσαν να καλύψουν τις ανάγκες των δήμων είτε μεταφερόμενες σε αυτόν της έδρας της ΠΕ, είτε στη διαδημοτική σύμπραξη είτε ακόμη λειτουργώντας αυτοτελώς αλλά με πολύ καθορισμένο ρόλο ώστε να αντιμετωπιστούν προβλήματα μη συμμόρφωσης των υπαλλήλων σε «απαιτήσεις» ατόμων που δεν είναι οι φυσικοί πολιτικοί τους προϊστάμενοι.

Στη περίπτωση μη ύπαρξης όλων των υπηρεσιών, θα μπορούσε να υπάρξουν κατ’ εξαίρεση προσλήψεις στη δομή που θα επιλεγεί.

Θα μπορούσε να εξεταστεί το ενδεχόμενο να μην υπάρξει ενιαία αντιμετώπιση, αλλά να αφεθούν οι τοπικές κοινωνίες να επιλέξουν μία από τις λύσεις. Προτείνεται να μην δοθεί η δυνατότητα της πλήρους αυτονομίας με την «υπόσχεση» ότι θα υπάρξει στελέχωση των υπηρεσιών με κατ’ εξαίρεση προσλήψεις.   

Απαραίτητη είναι η πρόβλεψη για προσλήψεις με ιδιαίτερη διαδικασία με την υποχρέωση μακρόχρονης (δεκαετούς) παραμονής σε συνδυασμό με ειδικά κίνητρα ή όποιας άλλης διαδικασίας κριθεί αποτελεσματική σε νησιά που θεωρούνται «άγονα» λόγω του μεγέθους τους και της απομόνωσης τους (μεγάλη απόσταση από την ηπειρωτική χώρα ή μεγάλα νησιά και/ή χαμηλή προσπελασιμότητα εκτός της τουριστικής περιόδου από το νησί προς την ηπειρωτική χώρα).

Με αντίστοιχο τρόπο θα μπορούν να λειτουργούν και τα Νομικά Πρόσωπα που θα συσταθούν για να καλύψουν τις ανάγκες που δεν μπορούν να καλύψουν οι υπηρεσίες οι οποίες λειτουργούν με βάση συγκεκριμένες αρμοδιότητες και αδυνατούν να αναλάβουν αναπτυξιακές πρωτοβουλίες.

Εφόσον επιλεγεί κάποια από τα μεγάλα σε έκταση νησιά να χωριστούν σε 2 ή περισσότερους δήμους, στα νησιά αυτά τα διαδημοτικά πλέον έργα και οι διαδημοτικές δράσεις θα πρέπει να αντιμετωπιστούν με έναν από τους δύο τρόπους: (α) υποχρεωτική διαδημοτική συνεργασία και (β) μεταφορά των αρμοδιοτήτων αυτών (πχ. διαχείριση απορριμμάτων, διαχείριση νερού, οδικό δίκτυο, τουριστική προβολή) στην αντίστοιχη ΠΕ για λόγους αποτελεσματικότητας.

Αν και η διεύρυνση της έννοιας του τοπικού έργου και υπηρεσίας φαίνεται να περιορίζει τον λόγο ύπαρξης της Περιφέρειας με τρόπο ανάλογο με την ηπειρωτική χώρα, αντίθετα τον αυξάνει σε ότι αφορά τη παροχή «άυλων» υπηρεσιών τόσο σε ότι αφορά στην υποστήριξη της κατασκευής και λειτουργίας των υποδομών όσο και (κυρίως) στην υποστήριξη της αναπτυξιακής διαδικασίας που  αποτελεί και τη βασική της αρμοδιότητα. Η αδυναμία αντίληψης αυτής της σημαντικής δράσης και η «προσήλωση» των αιρετών στα έργα αποτελεί πηγή μη αποτελεσματικών ανταγωνισμών.

Με βάση την όλη ανάλυση που προηγήθηκε και αφορά τόσο την πρόθεση του νομοθέτη, τα όσα έγιναν στη πραγματικότητα και τα προβλήματα που παραμένουν να χαρτογραφηθεί η κατάσταση και να δρομολογηθούν οι κατάλληλες λειτουργικές λύσεις στη βάση δύο μεγάλων κατευθύνσεων:

-       την εξυπηρέτηση του πολίτη, του επιχειρηματία και του Δήμου στις συναλλαγές του με το κράτος και τον έλεγχο από πλευράς κράτους αν η άδεια που έχει δοθεί τηρείται με βάση την υφιστάμενη κάθε φορά νομοθεσία

-       την άσκηση κοινωνικής, αναπτυξιακής και περιβαλλοντικής πολιτικής

Στη πρώτη περίπτωση όπου δεν τίθεται θέμα σκοπιμότητας αλλά μόνο νομιμότητας πρέπει να γίνεται:

(α) έλεγχος δικαιολογητικών και σε ορισμένες περιπτώσεις αυτοψία (πχ. εγκατάστασης) ή εξέταση αυτού που υποβάλει το αίτημα (πχ. υποψήφιου οδηγού, ατόμου για υγειονομικό έλεγχο ή έλεγχο αναπηρίας κλπ) από το κατάλληλο κάθε φορά προσωπικό.

(β) έλεγχος της καλής εκτέλεσης των αδειών και της καλής λειτουργίας των επιχειρήσεων (πχ. τυροκομείο) ή των εγκαταστάσεων (πχ. στάδιο).

Οι αρμοδιότητες αυτές που αφορούν τη τήρηση του νόμου (έστω και αν σε ορισμένες περιπτώσεις εισχωρεί και θέμα προσωπικής εκτίμησης του ελέγχοντος) και προ του 1994 ήταν στη δικαιοδοσία της κρατικής νομαρχίας πέρασαν σταδιακά στην νομαρχιακή αυτοδιοίκηση και στην κρατική περιφέρεια, για να περάσουν στη πλειοψηφία τους στις αυτοδιοικητικές δομές, οι περισσότερες στη περιφέρεια. Για να διασφαλιστεί η βέλτιστη αποτελεσματικότητα θα πρέπει (α) να ελαχιστοποιηθεί η επιβάρυνση των πολιτών σε χρόνο και χρήμα και (β) να ελαχιστοποιηθούν οι παραβάσεις. Με βάση τα παραπάνω προτείνεται η λειτουργία σε επίπεδο Δήμου Γραφείου Αδειών και Ελέγχων που να δέχεται και να διεκπεραιώνει όλα τα αιτήματα και καταγγελίες των πολιτών αλλά και του Δήμου (πχ. ΚΕΠ), θα επιτρέπει στο Δήμο, ανεξάρτητα ποιος εκδίδει την άδεια ή υλοποιεί τον έλεγχο, να είναι ενήμερος με ότι συμβαίνει στα διοικητικά του όρια και θα εξασφαλίζει στους πολίτες διαφάνεια στη λειτουργία και ελαχιστοποίηση του κόστους.[8]

Στη δεύτερη περίπτωση αφορά θέματα σκοπιμότητας που σχετίζονται με την κατασκευή υποδομών και τη παροχή υπηρεσιών σε πολίτες για τη βελτίωση της ποιότητας ζωής τους (υγεία, παιδεία και δια βίου εκπαίδευση, περιβάλλον, αθλητισμό, πολιτισμό, κοινωνική προστασία και αλληλεγγύη, υποδομές και υπηρεσίες ύδρευσης, αποχέτευσης, φωτισμού, μεταφορών κλπ) και για την  υποστήριξη της επιχειρηματικότητας με δράσεις ανάπτυξης όλων των παραγωγικών κλάδων (π.χ. ανάπτυξη ειδικών υποδομών, αξιοποίηση φυσικών πόρων, κατάρτιση ανθρώπινου δυναμικού, δράσεις υποστήριξης πρωτογενούς τομέα, σχέδιο τουριστικής ανάπτυξης και προβολής, δράσεις υποστήριξης παραγωγής και προβολής αγροδιατροφικού τομέα κλπ………..).

Οι παραπάνω ενέργειες, έργα και δράσεις μπορεί να εκτελούνται είτε από τις υπηρεσίες των ΟΤΑ, είτε από τα εξειδικευμένα νομικά τους πρόσωπα, με την ένταξη τους στο πενταετές επιχειρησιακό τους σχέδιο που εκπονείται στην αρχή της θητείας τους μετά από συζήτηση στις αντίστοιχες Επιτροπές Διαβούλευσης με τους φορείς και τους πολίτες και να υλοποιούνται από τα ετήσια προγράμματα δράσης (τακτικό προϋπολογισμό και πρόγραμμα επενδύσεων).

Είναι απαραίτητο οι όποιες αρμοδιότητες και δράσεις σκοπιμότητας αναλαμβάνονται να υποστηρίζονται από αντίστοιχες υπηρεσιακές δομές των ΟΤΑ και των νομικών τους προσώπων οι οποίες αναλαμβάνουν τη διεκπεραίωση τους με βάση τις νόμιμες διαδικασίες.

Ως γενικές αρχές της κατανομής των αρμοδιοτήτων στα νησιά προτείνεται:

Στους Δήμους: Να υπάρξει η μέγιστη δυνατή μεταφορά αρμοδιοτήτων που αφορούν στην αδειοδότηση επιχειρήσεων και ελευθέρων επαγγελματιών, και στην εκτέλεση δημόσιων έργων με στόχο να δοθούν στη α’βάθμια αυτοδιοίκηση τα μέσα για την βελτίωση της ελκυστικότητας των νησιών, στην υποστήριξη της τοπικής ανάπτυξης και τη βελτίωση της ποιότητας ζωής των νησιωτών (σε επίπεδο νησιού).

Ειδικά προτείνεται να ανήκουν στους νησιωτικούς οι αρμοδιότητες που αφορούν τους τομείς:

       - Κοινωνική Προστασία και Αλληλεγγύη

- Παιδεία, Αθλητισμός, Πολιτισμός

- Πολιτική Προστασία

- Ποιότητα ζωής και Περιβάλλοντος

- Τεχνικές Υποδομές

- Μεταφορές

- έκφραση γνώμης για την εγκατάσταση επιχειρήσεων

- χρηματοδότηση σχεδίων και δράσεων που αφορούν στην τοπική οικονομική ανάπτυξη

- άδεια εγκατάστασης επαγγελματιών

Στις Περιφέρειες οι αρμοδιότητες σχεδιασμού πολιτικής και υλοποίησης οριζόντιων δράσεων σε όλους τους τομείς (γεωργία, αλιεία, βιομηχανία, τουρισμός, μεταφορές-επικοινωνίες, υγεία, πρόνοια, φυσικοί πόροι και περιβάλλον, πολιτική προστασία).

Ειδικά προτείνεται οι αρμοδιότητες σχεδιασμού πολιτικής και υλοποίησης οριζόντιων δράσεων να αφορά:

- Ενίσχυση της επιχειρηματικότητας (και έγκριση σκοπιμότητας εγκατάστασης επιχειρήσεων)

- Τουριστικού σχεδιασμού και ανάπτυξης

- Σχεδιασμός και ανάπτυξη του πρωτογενούς τομέα

- Μεταφορές (σχεδιασμός ενδοπεριφερειακού δικτύου και προτάσεις για τις διαπεριφερειακές μεταφορές)

- Περιβάλλον και Χωροταξία

- Ενέργεια

- Ανθρώπινο δυναμικό (δια βίου εκπαίδευση, κατάρτιση)

Στη Νησιωτική Περιφερειακή Αυτοδιοίκηση συγκεντρώνονται οι αρμοδιότητες περιφερειακού αναπτυξιακού σχεδιασμού και εξειδίκευσης των εθνικών πολιτικών για τον νησιωτικό χώρο. Ειδικότερα η Περιφερειακή Αυτοδιοίκηση:

-       εξειδικεύει τις εθνικές πολιτικές με βάση τη νησιωτικότητα και αναλαμβάνει οριζόντιες δράσεις για την υλοποίηση τους

-       επεξεργάζεται και εισηγείται προτάσεις για διαφοροποίηση των τομεακών πολιτικών ώστε να λαμβάνουν υπόψη τους τις ιδιαιτερότητες της νησιωτικότητας

-       παρακολουθεί και αναλύει την κατάσταση της Περιφέρειας σε ότι αφορά τη πορεία της κοινωνικο-οικονομικής ανάπτυξης και το περιβάλλον

-       αναθέτει γενικές και ειδικές (κλαδικές) μελέτες που αφορούν την περιοχή ευθύνης της

-       παρακολουθεί και εισηγείται στους αρμόδιους φορείς γενικότερα και ειδικότερα ζητήματα που αναφέρονται στη λήψη των αναγκαίων μέτρων προς βελτίωση του επιπέδου ζωής των κατοίκων και την κοινωνική και οικονομική ανάπτυξη για όσες αρμοδιότητες δεν μπορούν να εκχωρηθούν στην αυτοδιοίκηση εξ αιτίας συνταγματικού ή άλλου κωλύματος

-       υλοποιεί έργα και δράσεις οριζόντιου χαρακτήρα

-       εκπροσωπεί τη Περιφέρεια σε διευρωπαϊκούς θεσμούς και συμμετέχει σε διευρωπαϊκά προγράμματα.

Είναι απαραίτητο να υπογραμμιστεί και μέσα από την αναλυτική απαρίθμηση των αρμοδιοτήτων ότι ο ρόλος της Περιφέρειας είναι κατά κύριο λόγο σχεδιαστικός και ότι οι παρεμβάσεις μέσω έργων και άλλων δράσεων πρέπει να είναι οριζόντιου χαρακτήρα.

Ακόμη και σε αρμοδιότητες που λόγω του συντάγματος δεν μπορούν να εκχωρηθούν στην αυτοδιοίκηση στους τομείς περιβάλλοντος και χωροταξίας, κρίνεται σκόπιμο οι πρωτοβουλίες εκπόνησης των αντίστοιχων σχεδίων δράσης να αναλαμβάνονται από την αυτοδιοίκηση και να εγκρίνονται από την ΑΔ ή τη κεντρική διοίκηση για θέματα νομιμότητας (πχ. αν έχει προβλεφθεί επαρκές καθεστώς διαχείρισης μιας προστατευόμενης περιοχής) και όχι η ΠΑ να εκφράζει απλά μη δεσμευτική γνώμη επί του σχεδίου που εκπονείται και την αφορά απόλυτα.

Με βάση τη προηγούμενη ανάλυση προτείνεται ενδεικτικά η αναφορά στις αρμοδιότητες που πρέπει να ασκεί η ΠΑ (Παράρτημα 1). 

Στην Αποκεντρωμένη Διοίκηση: αρμοδιότητες που αφορούν τοπικά θέματα με ιδιαιτερότητα στον νησιωτικό χώρο και το σύνταγμα δεν επιτρέπει την αποκέντρωση τους προτείνεται είτε η παραχώρηση τους στην αυτοδιοίκηση είτε η δημιουργία «πολυδύναμων υπηρεσιών» σε κάθε νησί για εξυπηρέτηση επιχειρήσεων και πολιτών.

Η Αποκεντρωμένη Διοίκηση στον νησιωτικό χώρο προτείνεται να έχει:

-       Τις αρμοδιότητες που εξ αιτίας συνταγματικού κωλύματος δεν μπορούν να περιέλθουν στην αυτοδιοίκηση. Για τις αρμοδιότητες αυτές, αρμόδια για την εισήγηση να είναι η αυτοδιοίκηση (τοπική η περιφερειακή ανάλογα με το αντικείμενο και τη χωρική του εμβέλεια), ενώ η ΑΔ μεριμνά για την συμβατότητα τους με το πνεύμα του νομοθέτη και την έκδοση των σχετικών πράξεων.

-       Τον έλεγχο νομιμότητας των πράξεων της αυτοδιοίκησης (εφόσον δεν επιλεγεί άλλη λύση)

-       Τον έλεγχο της σύννομης λειτουργίας των κάθε είδους επιχειρήσεων και επαγγελματιών (έλεγχος σε θέματα φορολογικά, ασφαλιστικά, υγιεινής, περιβάλλοντος) σε συνεργασία με τα αρμόδια Υπουργεία.

Αν προταθεί η κατάργηση του βαθμού αυτού αποκεντρωμένης κεντρικής διοίκησης αφού δεν έχει τοπική παρουσία για να εξυπηρετήσει τους πολίτες σε ότι αφορά κρατικές αρμοδιότητες, οι αρμοδιότητες μεταφέρεται στο κεντρικό κράτος με τη πρόβλεψη την εξυπηρέτηση των πολιτών από ειδικά στελεχωμένα ΚΕΠ.

Ειδική μέριμνα πρέπει να υπάρξει ώστε να υπάρχει δυνατότητα της «παρουσίας» του κράτους και των άλλων δημόσιων υπηρεσιών (πχ. ΟΑΕΔ[9], κοινωνική ασφάλιση, Πυροσβεστική) των οποίων οι αρμοδιότητες δεν μεταφέρονται ούτε εκχωρούνται αλλά είναι κρίσιμες για την ποιότητα ζωής και την ανάπτυξη των νησιών και στο μικρότερο νησί, γεγονός που δεν έχει επιτευχθεί μέχρι σήμερα.

Παράρτημα 1.

Ενδεικτικά προτείνεται η Περιφερειακή Αυτοδιοίκηση να ασκεί τις παρακάτω αρμοδιότητες μέσω των αντίστοιχων Διευθύνσεων:

Α.  Διεύθυνση Σχεδιασμού και Ανάπτυξης – ΔΙΣΑ:

-       καταρτίζει το αναπτυξιακό σχέδιο της Περιφέρειας σε συνεργασία με φορείς της Περιφέρειας

-       εγκρίνει, συντονίζει, παρακολουθεί και αξιολογεί την υλοποίηση του μεσοχρόνιου αναπτυξιακού προγράμματος

-       αναλαμβάνει το σχεδιασμό και τη υλοποίηση εθνικών και ευρωπαϊκών προγραμμάτων

-       διαμορφώνει, εγκρίνει και παρακολουθεί την εκτέλεση του ετήσιου Περιφερειακού Προγράμματος Δημόσιων Επενδύσεων

-       καταρτίζει σε συνεργασία με φορείς της Περιφέρειας και υποβάλει προτάσεις υλοποίησης έργων και δράσεων που χρηματοδοτούνται από Κοινοτικές Πρωτοβουλίες ή Προγράμματα Διαπεριφερειακής Συνεργασίας

-       αναλύει την κατάσταση των επιχειρήσεων και διατυπώνει προτάσεις πολιτικής και μέτρων για την ανάπτυξη της επιχειρηματικότητας και στήριξης των ΜΜΕ

-       πληροφορεί και υποβοηθά τις ΜΜΕ σε κλαδικό ή άλλο επίπεδο με σκοπό την ανάπτυξη της επιχειρηματικής τους ικανότητας και της ανταγωνιστικότητας τους

-       Ελέγχει και αξιολογεί τις αιτήσεις υπαγωγής επενδύσεων σε αναπτυξιακούς νόμους και άλλα χρηματοδοτικά προγράμματα. Πιστοποιεί τις δαπάνες και καταβάλει τις χρηματοδοτήσεις

Β. Διεύθυνση Αγροτικής Ανάπτυξης:

-       Η κατάρτιση ετήσιων και πολυετών περιφερειακών αναπτυξιακών προγραμμάτων, η εκπόνηση και η αξιολόγηση μελετών μέτρων πολιτικής για τη γεωργία, κτηνοτροφία και αλιεία.

-       Η σύνταξη τομεακών και λοιπών προγραμμάτων έργων υποδομής για τη μεταποίηση των αγροτικών προϊόντων, η ένταξή τους στο περιφερειακό ή στο τομεακό εθνικό πρόγραμμα, καθώς επίσης η λήψη αντιπροσωπευτικών τιμών και η παρακολούθηση της πορείας των αγορών των γεωργικών προϊόντων.

-       Η παρακολούθηση εκτέλεσης των ανωτέρω προγραμμάτων.

-       Η έγκριση, ο έλεγχος, η πληρωμή και η παραλαβή έργων (δράσεων) περιφερειακού επιπέδου.

-       Ο συντονισμός της δράσης, η επιστημονική στήριξη και η αξιολόγηση του έργου των Τοπικών Κέντρων Αγροτικής Ανάπτυξης.

-       Η ευρύτερη διάδοση στον αγροτικό κόσμο (μέσω εκπαιδευτικών προγραμμάτων) γνώσεων για την εφαρμογή βελτιωμένων μεθόδων εργασίας.

-       Η αντιμετώπιση των τεχνικών, οικονομικών και διαρθρωτικών προβλημάτων των γεωργικών εκμεταλλεύσεων.

-       Ο έλεγχος μεταλλαγμένων προϊόντων και προώθησης της βιολογικής καλλιέργειας και κτηνοτροφίας.

-       Η τήρηση αρχείου και στατιστικών στοιχείων που αφορούν τη παραγωγή περιφέρειας και τη διαχείριση των οικονομικών ενισχύσεων και των επιδοτήσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και που δίδονται στα γεωργικά και κτηνοτροφικά προϊόντα στον πρωτογενή και δευτερογενή τομέα.

-       Ο καθορισμός των προϋποθέσεων ένταξης επενδυτικών σχεδίων και πληρωμής των ενισχύσεων για προγράμματα γεωργίας, κτηνοτροφίας και αλιείας.

-       Η εκτίμηση και παρακολούθηση της γεωργικής και κτηνοτροφικής παραγωγής ως και των απολαμβανομένων υπό των παραγωγών τιμών γεωργικών προϊόντων.

-       Η παρακολούθηση των του όγκου των αλιευμάτων, των ιχθυοαποθεμάτων και η οριοθέτηση περιοχών απαγόρευσης της αλιείας ή άλλων ρυθμίσεων για την προστασία του θαλάσσιου οικοσυστήματος

-       Η χωροθέτηση των ζωνών για την εγκατάσταση υδατοκαλλιεργειών

-       Η έρευνα και η μελέτη κάθε θέματος που σχετίζεται με την υγιεινή κατάσταση του ζωικού κεφαλαίου, χερσαίου, υδρόβιου και αμφίβιου της περιφέρειας και της προστασίας γενικά της υγείας των ζώων.

Γ. Διεύθυνση Τουριστικής Ανάπτυξης:

-       Η παρακολούθηση της τουριστικής δραστηριότητας και η εισήγηση πολιτικών και δράσεων για την αντιμετώπιση προβλημάτων σε συνεργασία με τους τουριστικούς φορείς της Περιφέρειας (Περιφερειακό(ς) Συμβούλιο / Οργανισμός Τουριστικής Ανάπτυξης)

-       Η εξειδίκευση της εθνικής τουριστικής πολιτικής στη Περιφέρεια

-       Η γνωμοδότηση (;) για τη χωροθέτηση των τουριστικών επιχειρήσεων και υποδομών. Η εκπόνηση πρότασης για το περιφερειακό χωροταξικό σχέδιο και το εθνικό χωροταξικό σχέδιο τουρισμού.

-       Ο σχεδιασμός και η υλοποίηση οριζόντιων δράσεων με στόχο την τουριστική ανάπτυξη

-       Η συνεργασία με τους Δήμους για την εκπόνηση τοπικών προγραμμάτων τουριστικής ανάπτυξης

-       Η ενημέρωση των τουριστικών επιχειρηματιών γενικότερα για τις εξελίξεις στον τομέα και ειδικότερα στην τουριστική νομοθεσία καθώς και στις δυνατότητες χρηματοδότησης τους

-       Ο συντονισμός της τουριστικής προβολής της περιφέρειας και διασύνδεση με το εθνικό πρόγραμμα.

Δ. Διεύθυνση Χωροταξίας, Φυσικών Πόρων και Περιβάλλοντος:

-       Παρακολούθηση της κατάστασης του Περιβάλλοντος και η εισήγηση για λήψη των κατάλληλων μέτρων

-       Εκπόνηση και επικαιροποίηση του Περιφερειακού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης

-       Εκπόνηση των Στρατηγικών Μελετών Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων που είναι αναγκαίες για την έγκριση Σχεδίων και Προγραμμάτων της Περιφέρειας

-       Μελέτη για την κατάσταση των υδατικών πόρων και διαμόρφωση πολιτικής για την βιώσιμη διαχείριση τους για την κάλυψη των τοπικών αναγκών. Υποστήριξη ΟΤΑ για την εκπόνηση τοπικών διαχειριστικών σχεδίων.

-       Εγκριση ΜΠΕ για έργα και δράσεις κατηγορίας Α2 και Β3 όλων των παραγωγικών κλάδων και τύπων έργων και τη χορήγηση περιβαλλοντικών αδειδοτήσεων.

-       Η επιβολή κυρώσεων σε όσους παραβαίνουν την περιβαλλοντική νομοθεσία

-       Η εισήγηση σε θέματα δασών που αφορούν την Περιφέρεια προς την Γενική Διοίκηση

-       Την κατάρτιση μητρώου προστατευόμενων περιοχών το οποίο επικαιροποιείται κατά τακτικά χρονικά διαστήματα. Την εποπτεία της κατάστασης των προστατευόμενων περιοχών μέσω της εκπόνησης ειδικών περιβαλλοντικών μελετών, διαχειριστικών σχεδίων και συστημάτων παρακολούθησης. 

-       Η εξειδίκευση των γενικών κατευθύνσεων και οδηγιών στα θέματα πολεοδομικού σχεδιασμού, οικιστικής πολιτικής και κατοικίας

Ε.  Διεύθυνση Απασχόλησης και Κατάρτισης Ανθρώπινου Δυναμικού

-       Παρακολούθηση της αγοράς εργασίας και την κατάρτιση προτάσεων για την επαγγελματική εκπαίδευση και κατάρτιση, την αντιμετώπιση της ανεργίας και την ανακούφιση των ανέργων.

-       Σχεδιασμός και υλοποίηση προγραμμάτων Συνεχιζόμενης εξ αποστάσεως Κατάρτισης σε συνεργασία με τους Δήμους

-       Παρακολούθηση για τη τήρηση της εργατικής νομοθεσίας από τις επιχειρήσεις και επιβολή κυρώσεων

ΣΤ. Διεύθυνση Μεταφορών – Επικοινωνιών

-       Μελέτη των αναγκών της Περιφέρειας για μεταφορά ανθρώπων και εμπορευμάτων μεταξύ ηπειρωτικής χώρας και περιφέρειας καθώς και των ενδοπεριφερειακών αναγκών

-       Σχεδιασμός του δικτύου συνδυασμένων μεταφορών που εξυπηρετούν την Περιφέρεια.

-       Η καθιέρωση διανησιωτικών γραμμών και η ανάθεση της εκμετάλλευσης τους

-       Σχεδιασμός των υποδομών που εξυπηρετούν τις μεταφορές της περιφέρειας (λιμάνια, αεροδρόμια)

-       Μελέτη των αναγκών της Περιφέρειας για υποδομές και υπηρεσίες επικοινωνιών και ο βαθμός κάλυψης τους. Ο σχεδιασμός και υλοποίηση έργων υποδομών επικοινωνιών από το Περιφερειακό Πρόγραμμα ή το Εθνικό τομεακό

Ζ. Διεύθυνση Δημόσιας Υγείας και Πρόνοιας:

-       Η εξειδίκευση της πολιτικής για προστασία και τη προαγωγή της Δημόσιας Υγείας και Πρόνοιας και των μηχανισμών υλοποίησης τους στον νησιωτικό χώρο με ανάπτυξη οριζόντιων δράσεων μέσα στα πλαίσια της πολιτικής και των κατευθύνσεων του Υπουργείου Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης.

-       Η παρακολούθηση της κατάστασης της υγείας του πληθυσμού της Περιφέρειας και η συλλογή και επεξεργασία στοιχείων, με σκοπό τη διενέργεια αναλύσεων, εκ θέσεων και προβλέψεων για την κατάσταση της υγείας του πληθυσμού, τον προσδιορισμό των αναγκών στους τομείς Δημόσιας Υγείας & Πρόνοιας και τον καθορισμό στόχων.

-       Ο συντονισμός των δραστηριοτήτων όλων των φορέων Δημόσιας Υγείας που λειτουργούν στην Περιφέρεια στο πλαίσιο της εφαρμογής της Εθνικής Στρατηγικής για τη Δημόσια Υγεία.

-       Η συνεργασία με τις περιφερειακές υπηρεσίες του Ενιαίου Φορέα Ελέγχου Τροφίμων (Ε..Φ.Ε.Τ.) και ο συντονισμός του έργου όλων των φορέων Δημόσιας Υγείας οποιασδήποτε νομικής μορφής της Περιφέρειας για τη βελτίωση της κατάστασης της Δημόσιας Υγείας. 

-       Η μελέτη και πρόταση ρυθμίσεων κατάλληλων για την πληρέστερη και αποδοτικότερη παροχή υπηρεσιών υγείας και πρόνοιας στους κατοίκους της Περιφέρειας.

---

[1] Ειδική ακραία περίπτωση αποτελεί ο ορισμός θεματικών αντιδημάρχων αυτεπιστασίας, δηλαδή για τα μικρά-τοπικά έργα που θα έπρεπε εξ ορισμού να ανατίθενται στους προέδρους των δημοτικών ενοτήτων.

[2] Η λειτουργία του νόμου σε σχέση με τις νησιωτικές περιοχές επηρεάστηκε ιδιαίτερα από τη γενική αποτελεσματικότητα του νόμου με δεδομένο ότι οι αποκλείσεις που τελικά υιοθετήθηκαν ήταν δευτερεύουσας σημασίας

[3] Η ανάλυση δεν αφορά στην Περιφέρεια Κρήτης που αποτελείται από το κύριο νησί και τον Δ.Γαύδου.

[4] Στη Περιφέρεια Ν.Αιγαίου πρακτικά λειτουργούν δύο ισοδύναμες έδρες

[5] Αφορά στα νησιά Χίο, Σάμο, Κεφαλονιά, Ζάκυνθο, Λευκάδα και Ρόδο με την παραπάνω επισήμανση

[6] Για κάποιες αρμοδιότητες τελικά μέχρι σήμερα δεν υπήρξε μεταφορά και ασκείται από τις υπηρεσίες του «μεγάλου» Δήμου, συνήθως έδρας επαρχείου

[7] Για τους πολίτες των νησιών και ιδιαίτερα των μικρών, το κράτος βρίσκεται μακριά για να «ακούσει» τα προβλήματα που αντιμετωπίζουν, ενώ και η Περιφέρεια δεν έχει ξεκάθαρο λόγο ύπαρξης.

[8] Παραμένει το θέμα αν η έκδοση αυτού του τύπου των αδειών θα παραμείνει ως υποχρεωτική εφόσον τα δικαιολογητικά είναι σωστά (λειτουργία νομιμότητας) ή αν θα πρέπει να εισαχθεί το τεκμήριο σκοπιμότητας από τη πλευρά της αυτοδιοίκησης που οφείλει να έχει τον έλεγχο του τύπου της «ανάπτυξης» που επιθυμεί η τοπική κοινωνία με βάση μια σειρά από διαφανή (δημοσιοποιημένα) κριτήρια.  

[9] Ενώ το θέμα της αντιμετώπισης της ανεργίας πρέπει να αναληφθεί από τις περιφέρειες στο πλαίσιο του γενικότερου αναπτυξιακού σχεδιασμού και της δια βίου εκπαίδευσης των εργαζομένων, η διοικητική διαχείριση της εθνικής πολιτικής πρέπει να διατηρηθεί από εθνική δομή.